II SA/Rz 826/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania -skargę oddala- Przedmiotem skargi ES jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] kwietnia 2015 r. nr [.] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r. nr [.] Wojewoda [.] stwierdził nabycie przez Gminę [.] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych w C. oznaczonych jako działki nr ewid. 10/55 i 10/56 zajęte pod drogę publiczną – drogę gminną. Postanowieniem z dnia [.] listopada 2014 r. Starosta Powiatu [.], na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia na żądanie TS postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę, jednak rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [.] postanowieniem z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Następnie, po sprecyzowaniu przez stronę wniosku poprzez określenie, że podanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania pochodzi od ES, Starosta Powiatu [.] decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.], odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że ES jest następcą prawnym współwłaściciela ww. działek. Te zaś, zajęte pod drogę gminną, na mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) stały się własnością Gminy [.] z dniem 1 stycznia 1999 r., co potwierdziła decyzja Wojewody [.] z dnia [.] sierpnia 2013 r. Poprzedni właściciel działek miał zatem prawo do ubiegania się o odszkodowanie za utraconą własność działek zajętych pod drogę, jednak roszczenie to – stosownie do art. 73 ust. 4 ww. ustawy, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Wniosek strony pochodził zaś z 20 października 2014 r. W odwołaniu od powyższej decyzji ES zarzuciła naruszenie przez organ art. 6 Kpa w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa, art. 2, art. 5, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP poprzez działanie wbrew tym regulacjom na skutek błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania i niezachowania zasady praworządności oraz nieuwzględnienia słusznego interesu obywatela. Zarzuciła również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechanie prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszeniem powinności Państwa zapewnienia praw obywatela, w tym do własności i prawa dziedziczenia oraz do wynagrodzenia szkody Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne za prawidłowe. Wskazał, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter materialnoprawny, którego niedotrzymanie skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Żądanie o odszkodowanie można było zgłosić do 31 grudnia 2005 r., podczas gdy strona uczyniła to dopiero wnioskiem z dnia 14 października 2014 r. Zarzuty odwołania uznano zaś w całości za niezasadne. Podkreślono przy tym, że decyzja wydawana przez Wojewodę na podstawie art. 73 ust. 3 ww. ustawy o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi ma charakter deklaratywny (potwierdzający), gdyż nabycie własności takich nieruchomości nastąpiło z mocy samego prawa. Z kolei zgłoszenie wniosku o odszkodowanie nie było uwarunkowane uprzednim wydaniem takiej decyzji. Tak więc zasadnie odmówiono ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się ES, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucono w niej naruszenie przez organ: 1) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji I instancji, 2) art. 6, 7, 8 i 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez naruszenie zasady legalizmu i praworządności, podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej rozpoznania przy uwzględnieniu interesu obywatela, 3) art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez zaniechanie rozpoznania całego materiału dowodowego oraz zaniechanie ustalenia okoliczności na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, 4) art. 6 Kpa w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 7, 77, 8 Kpa, art. 2, 45, 5, 7, 8, 21, 31 ust. 3, 64 ust. 1 i 3, 77, 91 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o chronię praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1 protokołu nr 1 do ww. Konwencji, poprzez działanie organu I instancji wbrew tym regulacjom na skutek błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania i niezachowania zasady praworządności oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela. Na tej podstawie zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i mógł stanowić podstawę wyrokowania. Wynika z niego, że skarżąca jest następcą prawnym współwłaściciela działek nr ewid. 10/55 i 10/56 położonych w [.], które zajęte zostały przed 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną – drogę gminną nr [.]. Decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r. Wojewoda [.] stwierdził, że nieruchomości składające się z działek nr 10/55 i 10/56 stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy [.]. W piśmie z dnia 14 października 2014 r., doprecyzowanym 10 lutego 2015 r., skarżąca wystąpiła z żądaniem wypłacenia jej z tego tytułu odszkodowania. Organy obu instancji odmówiły wypłacenia odszkodowania z powodu wygaśnięcia roszczenia na skutek upływu czasu wskazując, że z mocy art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nastąpiło to w dniu 31 grudnia 2005 r. Wniosek strony pochodził zaś z 2014 r. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które miało być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W myśl natomiast art. 73 ust. 3 tej ustawy, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Mając zatem na względzie prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz zaprezentowany wyżej stan prawny stwierdzić należy, że kontrolowane rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Skoro bowiem dotychczasowy właściciel nieruchomości zajętych pod drogę publiczną – drogę gminną (lub jego następca prawny, w tym współwłaściciel, których w orzecznictwie także traktowało się jako legitymowanych do zgłoszenia żądania) nie zgłosił wniosku o odszkodowanie do dnia 31 grudnia 2005 r. roszczenie o to świadczenie wygasło. Brak było zatem podstaw do jego ustalenia i wypłacenia, co prawidłowo ustaliły właściwe w sprawie organy. Odnosząc się do zarzutów skargi, zwłaszcza w aspekcie określonego w ustawie terminu do zgłoszenia żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz faktycznego terminu wydania przez wojewodę decyzji uwłaszczeniowej, wskazać należy, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną był m.in. pod takim kątem poddawany kontroli Trybunału Konstytucyjnego. M.in. wyrokiem z dnia 15 września 2007 r. sygn. P 33/07 Trybunał orzekł, że w zakresie, w jakim przepis ten określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (przepisy art. 73 były również kontrolowane w sprawach o sygn. P 5/99, SK 11/02, K. 43/07, K 47/07). W wyroku z dnia 15 września 2007 r. stwierdzono m.in., że decyzja wojewody wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 potwierdza jedynie fakt wywłaszczenia z mocy prawa; ma więc charakter deklaratoryjny. Wywołuje ona skutki od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał (a nie od daty jej wydania). Ma jedynie charakter dowodowy i jej istnienie nie ograniczało ani nie warunkowało prawa wystąpienia w określonym przez ustawodawcę terminie o wypłatę odszkodowania. Każdy były właściciel nieruchomości zajętej pod drogę miał zatem możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie, a trudno zakładać, że właściciele nie mieli świadomości utraty swoich nieruchomości przed wydaniem decyzji wojewody. Faktycznie odebranie nieruchomości nastąpiło bowiem znaczenie wcześniej. To, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez byłego właściciel z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Z kolei w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 stwierdzono, że ustawą z dnia 13 października 1998 r. podjęto próbę uporządkowania stosunków własnościowych nieuregulowanych przez wiele lat. Ważnym celem, jakim kierował się ustawodawca, była konieczność uregulowania stanu prawnego dróg, a właściwie uzgodnienie stanu prawnego ze stanem faktycznym (por. również uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. I OPS 3/09). Stworzenie szczególnej procedury było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego celu. Mając na względzie powyższe zarzuty skargi ocenić należało za bezzasadne. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że do czasu wydania przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej nie wiedziała, że działki nr 10/55 i 10/56 zajęte były pod drogę, gdyż to miało przecież miejsce jeszcze przed 1999 r. Wszak z art. 73 ust. 1 ustawy wynika, że stan taki musiał istnieć co najmniej w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarżąca powinna była być świadoma zagospodarowania tych nieruchomości i mogła wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym także bez decyzji Wojewody (ta zostałaby niewątpliwie wydana po zgłoszeniu roszczenia) i prawo to nie było iluzoryczne, ponieważ żaden przepis ustawy nie uzależniał tej czynności od uprzedniego wydania decyzji uwłaszczeniowej. Dlatego termin wydania decyzji uwłaszczeniowej nie ma w niniejszej sprawie jakiegokolwiek znaczenia i wpływu na legalność kontrolowanych decyzji w przedmiocie odszkodowania. Niedopełnienie w przepisanym terminie żądania ustalenia odszkodowania wynikało więc raczej z braku odpowiedniej dbałości o własne sprawy przez byłego właściciela nieruchomości zajętej pod drogę, aniżeli z jakichkolwiek przeszkód prawnych. Bezsporny zaś fakt niedochowania ustawowego terminu prawa materialnego, którego niedochowanie spowodowało wygaśnięcie roszczenia, zwalniał organy od konieczności dokonywania innych czynności wyjaśniających, w tym wyceny nieruchomości. Obligował je jednocześnie do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organy nie naruszyły zatem żadnego z powołanych w skardze przepisów, a swoje stanowisko oparte na dyspozycji art. 73 ust. 4 należycie uzasadniły. Roszczenie skarżącej nie mogło być uwzględnione tylko z uwagi na jej interes, na który powoływała się w toku postępowania, gdyż przede wszystkim musiało znajdować oparcie w prawie materialnym, a nie miało. Wskazać wobec tego należy, że sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne jedynie pod względem kryterium legalności, czyli zgodności tak samego aktu jak i postępowania prowadzącego do jego wydania z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi i nie może uwzględnić innych kryteriów, w tym słuszności. W tych okolicznościach skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa jako niezasadna.