II SA/Gl 983/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. We wniosku z dnia 5 lutego 2015 r. P. K. i J. K. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w K. przy ul. [...], powierzchnia sprzedaży do 1300 m2, wielkości zatrudnienia około 10 osób i około 35 miejsc parkingowych. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania, dokonaniu wymaganych uzgodnień, przeprowadzeniu przez uprawnioną osobę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym Burmistrz K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 104 i art. 107 kpa, ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji z ograniczeniami wynikającymi z analizy (w odniesieniu do warunków podanych we wniosku). Ustalono m.in. linię zabudowy w odległości 10m od granicy frontowej działki, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na 33%, wielkość powierzchni biologicznie czynnej na 15%, szerokość elewacji frontowej na maks. 60 m, wysokość górnej elewacji frontowej (wysokość górnej krawędzi głównej kalenicy dachu) na maks 6m oraz zapewnienie minimum 5 miejsc parkingowych na każde 100 m2 powierzchni sprzedaży i minimum 2,5 miejsca postojowego na każde 10 osób zatrudnionych. W odwołaniu od tej decyzji "A" Sp. z o.o. w M. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla objętej tą decyzją inwestycji, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła, że decyzja została wydana w oparciu o analizę przeprowadzoną w niewłaściwie wyznaczonym obszarze analizowanym, niezgodnie z przeprowadzoną analizą wyznaczono linię zabudowy oraz nie wskazano czy jest to linia obowiązująca czy tez nieprzekraczalna, nieprecyzyjnie określono ilość wymaganych miejsc parkingowych, nie określono minimalnej szerokości elewacji frontowej budynku, niezgodnie z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej poniżej wymaganego minimum 25%. Wobec nieprecyzyjności, gdy chodzi o wskazane w decyzji wielkości i wskaźniki zabudowy, na objętych decyzją działkach może być zrealizowany zdaniem odwołującej się Spółki dowolny obiekt. Nadto zarzucono, że teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Posiada taki dostęp jedynie za pośrednictwem drogi wewnętrznej należącej do osoby trzeciej, na której nie została ustalona na rzecz inwestorów służebność drogi koniecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 52, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, zwanej dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (DZ. U. Nr 164 poz. 1589, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa), utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się dodatkowo na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] r. rozprawy administracyjnej SKO stwierdziło, że istniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy o treści zgodnej z decyzją Burmistrza K., gdyż spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ustalone parametry i współczynniki zabudowy wynikają z przeprowadzonej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów SKO stwierdziło, że skoro szerokość frontu działki objętej przyszłą inwestycją wynosi około 110 m to wyznaczenie obszaru analizowanego o promieniu około 330 m nie narusza obowiązujących przepisów. Co do ustalonej linii zabudowy stwierdziło, że aczkolwiek została ona ustalona odmienne niż w wynikach analizy, ale zgodnie ze stanowiskiem uzgadniającym zarządcy drogi. Nie doszło też do naruszenia obowiązującego prawa przy wyznaczaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, gdyż brak jest przepisów regulujących sposób określania tego wskaźnika. Z takiego samego powodu nie mogło dojść do naruszenia prawa przy wyznaczaniu wymaganej ilości miejsc parkingowych. W odniesieniu do maksymalnej szerokości elewacji frontowej SKO stwierdziło, że została ona ustalona na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, w oparciu o wyniki analizy zabudowy w obszarze analizowanym. Zdaniem SKO wbrew zarzutom odwołania, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, z której korzysta również odwołująca się Spółka. Nadto na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku legitymowania się prawem do nieruchomości na cele budowlane. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w C. reprezentowana przez radcę prawnego "A" Sp. z o.o. w M. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77-78 i art. 80 kpa, poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, ustalenia wysokości górnej elewacji frontowej jako maksymalnej i jednocześnie jako górnej krawędzi głównej kalenicy dachu i z naruszeniem § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia ustalenie linii zabudowy bez wskazania czy chodzi o linię obowiązującą czy też nieprzekraczalną a nadto ustalenie jej niezgodnie z załącznikiem do decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymano co do zasady argumentację podniesioną wcześniej w odwołaniu stwierdzając, że SKO nie rozpoznało ponownie sprawy w zakresie sformułowanych zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie powtarzając i podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 22 stycznia pełnomocnik skarżącej stwierdził, że kwestionowane warunki zabudowy nie zapewnią podstawowego dla nich wymogu utrzymania na danym terenie ładu przestrzennego. Uczestnicy postępowania P. K. i J. K. wnieśli o oddalenie skargi - P. K. na pytanie Sądu oświadczył, że istnieje możliwość zaprojektowania budynku spełniającego zawarte w zaskarżonej decyzji wymogi co do górnej krawędzi elewacji frontowej i górnej krawędzi głównej kalenicy dachu w rozmiarze 6 m, o czym świadczy fakt, iż został już sporządzony projekt budowlany, w którym wymogi te zostały zachowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W przypadku braku dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego wydanie dla projektowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe co do zasady w przypadku łącznego spełniania warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym brak jest podstaw do przyjęcia, że wymogi te na gruncie niniejszej sprawy nie zostały spełnione. Spełniony też został wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy warunek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi. Kontrolowana decyzja spełnia też wymagania wynikające z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Gdy chodzi o kwestionowany przez skarżącą dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy) to zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy należy rozumieć przez to m.in. dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Taka zaś sytuacja występuje niewątpliwie w niniejszej sprawie, co nie jest przez skarżącą kwestionowane, zwłaszcza, że korzysta ona z tej samej drogi jako dostępu do ul. [...] (jako drogi publicznej). Taki dostęp do tej ulicy jako drogi krajowej nr [...] został też uzgodniony dla spornej inwestycji postanowieniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. Z obowiązujących przepisów nie wynika aby dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną wymagał ustanowienia po niej służebności, co twierdzi skarżąca. Należy też mieć na uwadze, że biorący udział w postępowaniu w charakterze strony "C" Sp. z o.o. w K.-użytkownik wieczysty działki nr [...], na której usytuowana jest droga wewnętrzna nie zgłosił sprzeciwu co do wykorzystania jej na potrzeby spornej inwestycji jako dostępu do ul. [...]. Nie można podzielić też zarzutu skarżącej co do naruszenia zaskarżoną decyzją prawa w sytuacji gdy nie określono minimalnego poziomu niektórych parametrów projektowanej inwestycji. Z obowiązujących przepisów obowiązek w tym przedmiocie bowiem nie wynika. Nie jest to co prawda wykluczone, ale byłoby dopuszczalne tylko dla zachowania m.in. ładu przestrzennego, walorów architektonicznych względnie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego. Wtedy też wymogi takie powinny wynikać w jednoznaczny sposób z analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i na przesłanki w tym przedmiocie również strona skarżąca nie wskazuje. Co do zasady objęte tym rozporządzeniem parametry w postaci wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy należy traktować jako maksymalne. Nie do pogodzenia chociażby z treścią art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 140 Kodeksu cywilnego byłoby bowiem stanowisko (reprezentowane jak wydaje przez skarżącą), że w każdym przypadku właściciel nieruchomości musiałby dostosować parametry swojej inwestycji do parametrów na działkach sąsiednich w tym chociażby sensie, iż nie mógłby wybudować obiektu znacznie mniejszego niż sąsiednie. Jakkolwiek zgodnie z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy to nie oznacza to, że organ orzekający ma obowiązek wydać decyzję, która w całości odpowiada wymogom analizy, nawet gdy ta jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia zdaniem Sądu w niniejszej sprawie gdy chodzi o ustalona linię zabudowy. Przyjecie jej w zaskarżonej decyzji w odległości 10 m od granicy frontowej działki należy bowiem uznać za zgodne z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Wyznaczenie tak ukształtowanej linii zabudowy wynikało nadto z wydanego w trybie 106 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w/w postanowienia uzgadniającego z dnia [...] r. Z przepisów nie wynika również obowiązek określenia tej linii jako obowiązującej czy też nieprzekraczalnej. Takie sprecyzowanie nie jest co prawda wykluczone ale powinno to wynikać z konkretnych przesłanek przedstawionych w analizie urbanistycznej, w szczególności dla zachowania ładu przestrzennego na danym terenie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji ustaloną w zaskarżonej decyzji linię zabudowy należy traktować jako nieprzekraczalną. Sąd nie podziela też zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a to w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, iż objęty nią budynek ma być budynkiem opieki zdrowotnej (z wyłączeniem przychodni), o jakim w tym przepisie mowa. Gdyby zaś takie przeznaczenie tego budynku wynikało z projektu budowlanego to spełnienie wymogów z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych podlegałoby badaniu na etapie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Brak jest też podstaw do zakwestionowania przyjętej maksymalnej szerokości elewacji frontowej w rozmiarze 60 m, który to parametr projektowanej zabudowy został ustalony w oparciu o treść § 6 ust. 2 rozporządzenia, co wynika jednoznacznie z treści wyników analizy zabudowy w obszarze analizowanym. Zasadne wydaje się przy tym posłużenie się w tym względzie przez autora analizy odniesieniem do zabudowy przy ul. [...] nr [...] do [...], stanowiącej pierzeję uliczną o długości 88 m. Usytuowanie w niewielkiej odległości od tej pierzei wzdłuż tej samej ulicy budynku o długości 60 m nie narusza zatem, również zdaniem Sądu, wynikającego z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa. Uzasadniało to jednocześnie ustalenie tego parametru jako szerokości elewacji frontowej ( w rozumieniu § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia), w przyjętym w zaskarżonej decyzji rozmiarze na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Brak jest przy tym podstaw prawnych do przyjęcia, czego jak się wydaje domaga się skarżąca, że wobec odniesienia szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku do szerokości w/w pierzei, również inne parametry wpływające na gabaryty projektowanego budynku powinny być ustalone z przyjęciem tego samego odniesienia. Wbrew stanowisku skarżącej zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia została też ustalona górna krawędź elewacji frontowej projektowanego budynku, który nie odbiega nadto od średniej wysokości budynków usługowych na działkach sąsiednich. Autor analizy uzasadnił przy tym powód ustalenia tego parametru w rozmiarze 6 m, którego to uzasadnienia skarżąca nie zakwestionowała. Zarówno z treści analizy zabudowy, z jej wyników jak i treści decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej stanowi jednocześnie wysokość górnej krawędzi głównej kalenicy dachu. Nie można podzielić zatem stanowiska skarżącej, że ten parametr projektowanej zabudowy (wysokość głównej kalenicy) nie został ustalony. Skarżąca nie wykazała przy tym (w ogóle nie przedstawiono w tym względzie żadnej motywacji) aby niemożliwe było zrealizowanie budynku w którym te dwa parametry (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy dachu) będą miały tę samą wielkość. Tym samym brak jest jednocześnie podstaw do zakwestionowania stanowiska inwestora przedstawionego na rozprawie sądowej, że opracowano już projekt architektoniczno-budowlany spełniający w tym zakresie wymogi kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut niewłaściwego ustalenia wymaganej ilości miejsc postojowych. W tym względzie należy w pierwszej kolejności podkreślić, że obowiązujące przepisy nie omawiają sposobu ustalania tego parametru. W orzecznictwie NSA nie ma też jednolitości czy w ogóle istnieją podstawy do orzekania w tym przedmiocie w decyzji o warunkach zabudowy (zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12 i powołane tam orzecznictwo). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę stoi na stanowisku, że ten parametr zabudowy jest objęty decyzją o warunkach zabudowy. Wynika to wprost z treści § 2 pkt 6 w/w rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, wydanego nie w oparciu o prawo budowlane, a zgodnie z delegacją zawartą w art. 67 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie należy też podnieść, że nie jest kwestionowany pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy co do zasady w zakresie wymagań o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc parkingowych. Negując sposób ustalenia w zaskarżonej decyzji tego parametru skarżąca nie wskazała jednak w jaki konkretnie sposób powinien on zostać określony. Jakkolwiek zgodzić się trzeba ze skarżącą, że przyjęcie jako wymagane 2,5 miejsca postojowego na każde 10 osób zatrudnionych jest nieprecyzyjne i może stwarzać trudności w realizacji, to należy wziąć pod uwagę, iż wskaźnik ten został określony jako minimalny. To zaś oznacza, że na etapie pozwolenia na budowę będzie on mógł być doprecyzowany w oparciu o treść § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego należało przyjąć, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wbrew stanowisku skarżącej sprawa została rozpoznana przez SKO w dostatecznym do wydania końcowego rozstrzygnięcia stopniu. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 80 kpa. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec