II SA/Kr 1503/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 czerwca 2015 r. A.M. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych określonych we wniosku jako instalacja fotowoltaiczna na konstrukcji wolno stojącej (20 paneli, moc instalacji 5,1 kW) na działce nr [...], obr. [...]. ewid. N. w K. . Decyzją z dnia 13 lipca 2015 r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu I instancji w świetle tego przepisu wolnostojące urządzenia (instalacje) fotowoltaiczne nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, takie zwolnienie zostało przewidziane jedynie dla wolnostojących kolektorów słonecznych. Odwołanie od tej decyzji wniosła A.M. . Podniosła, że art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawodawca wyłączył z uzyskania pozwolenia na budowę montaż urządzeń fotowoltaicznych z jednym ograniczeniem co do mocy elektrycznej do 40 kW, nie ograniczając sposobu montażu. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 24 września 2015 r., znak [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zmianami, w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zmianami) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 Prawa budowlanego, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Należy stwierdzić, że katalog obiektów zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wybudowane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane stanowi: Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. W cytowanym powyżej przepisie mowa jest jednoznacznie o montażu. Pojęcie "montaż" nie zostało co prawda zdefiniowane w treści ustawy Prawo budowlane (jest traktowane jako rodzaj robót budowlanych) jednak definicji tego pojęcia można doszukiwać się w orzecznictwie, które powołuje się na słownikową definicję tego pojęcia. Zgodnie z nią "montaż" oznacza składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części; zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych, łączenie oddzielnych części w całość (por. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, Tom II s. 712). Należy zwrócić uwagę, że przepis rozróżnia "montaż urządzeń fotowoltaicznych" oraz "montaż wolno stojących kolektorów słonecznych". Konstrukcja przepisu prowadzi zatem do wniosku, że urządzenia fotowoltaiczne (urządzenia produkujące energię elektryczną do 40 kW) są zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku, gdy montowane są nie jako urządzenia wolno stojące tzn. chodzi w tym przypadku o montaż na innym obiekcie (np. na dachu budynku). Kolektory słoneczne (urządzenia produkujące ciepło) mogą być natomiast lokalizowane jako wolno stojące tzn. nie muszą być montowane na innym obiekcie. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że we wniosku wskazano zamiar realizacji instalacji fotowoltaicznej a nie urządzeń fotowoltaicznych, co wykracza poza przywołany powyżej art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. Instalacja ta ma być zrealizowana na konstrukcji wolnostojącej na gruncie, co stanowić będzie budowę budowli. Prawo budowlane wśród robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie przewiduje realizacji tego rodzaju robót. W związku z powyższym organ odwoławczy uznaje, że zgłoszonych robót budowlanych polegających na ustawieniu paneli fotowoltaicznych o mocy 5,1 kW na konstrukcji wolno stojącej na gruncie, na działce nr [...], obr. [...] , jedn. ewid. N. w K. nie można przyporządkować w żaden sposób, do robót wymienionych w art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie na ich realizację inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.M. , zarzucając jej: - naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominięcie słusznego interesu strony, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuczynienie zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący - w zakresie oceny zgłoszonych robót budowlanych i ich charakteru, wyjaśnienia zakresu oraz składu instalacji z uwzględnieniem umiejscowienia konwertera i skrzynki elektrycznej w istniejącym budynku mieszkalnym oraz na oparcia paneli na konstrukcji podtrzymującej co jest oczywistym i uzasadnionym działaniem; - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu orzeczenia całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy, w szczególności dołączonego do zgłoszenia załącznika z rysunkiem poglądowym i charakteru planowanych urządzeń, z których to jasno wynika, iż stanowią opisane w ustawie Prawo budowlane urządzenia fotowoltaiczne podlegające zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; - naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierowała się Wojewoda przy rozstrzyganiu sprawy, a jedynie poczynienie lakonicznego i niewystarczającego uzasadnienia decyzji poprzez wskazywanie dowolnych interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013 r. póz. 1409 z późn. zm.) sprzecznych z jego faktyczną treścią; - naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego skarżonej decyzji umożliwiającego odtworzenie przyczyn rozstrzygnięcia i subsumcji dokonanej przez Wojewodę z uwagi na odwołanie się przez organ II instancji do autonomicznej wykładni przyjmowanej na własne potrzeby, bez powołania jakichkolwiek argumentów prawnych; - naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne uznanie, iż z jego treści wynika, że przewidziane zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczy montażu instalacji fotowoltaicznej na konstrukcji wolnostojącej (20 paneli, moc instalacji 5,1 kW), podczas gdy ustawa Prawo budowlane nie wprowadza dodatkowego kryterium przy urządzeniach fotowoltaicznych prócz mocy instalacji do 40 kW; wskazywanie, iż przymiotnik "wolnostojące" odnosi się do instalacji fotowoltaicznych jest zgoła pozbawiony logiki, gdyż z literalnego brzmienia przepisu wynika, iż odnosi się on do kolektorów słonecznych. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 23 lipca 2015 r. Nr [...] , a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest usprawiedliwiona. Problem prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dla legalnego wykonania inwestycji pod nazwą "instalacja fotowoltaiczna na konstrukcji wolnostojącej – 20 paneli, moc 5,1 Kw" potrzebne jest pozwolenie na budowę, zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, czy też instalacja ta może być wykonana w ogóle bez potrzeby zajmowania organów architektoniczno – budowlanych. Organy obu instancji stoją na stanowisku, że na realizacje przez skarżącą instalacji fotowoltaicznej jako instalacji wolnostojącej wymagane jest pozwolenie na budowę, skarżąca natomiast jest przeciwnego zdania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, zasadą jest, że roboty budowlane mogą być prowadzone po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Od reguły tej ustawa przewiduje wyjątki wyliczając w art. 29 budowy i roboty budowlane które decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymagają. Art. 29 ust. 2 pkt. 16 ustawy przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Z kolei art. 30 wskazuje, które budowy i roboty budowalne wymienione w art. 29 wymagają dla ich legalnego prowadzenia zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawodawca nie wymienia w tym przepisie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 16, co oznacza, że jeżeli roboty objęte zgłoszeniem zostałyby zakwalifikowane jako montaż urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW, to nie wymagają ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Dalej wskazać należy, że do dnia 11 września 2013r. art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy miał inne brzmienie i nie wymagał pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających wyłącznie na "montażu wolno stojących kolektorów słonecznych". Po tej dacie dokonano zmiany brzmienia tego przepisu, nadając mu obecną treść, zgodnie z którą nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na: "montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych". Z powyższego wynika, że kolektory słoneczne i kolektory fotowoltaiczne to nie to samo. System fotowoltaiczny składa się z ogniw, modułów, paneli i kolektorów fotowoltaicznych, oraz elementów dostosowujących wytwarzany w ogniwach prąd stały do potrzeb zasilanych urządzeń. Potrzebna jest także odpowiednia konstrukcja kierująca moduły lub panele w kierunku słońca. Podstawowy przyrząd elektronowy używany do zamiany energii słonecznej na elektryczną za pomocą efektu fotowoltaicznego, nazywany jest ogniwem fotowoltaicznym lub słonecznym. Dla uzyskania większych napięć lub prądów ogniwa łączone są szeregowo lub równolegle tworząc moduł fotowoltaiczny. Natomiast panel fotowoltaiczny składa się z wielu modułów, które są wzajemnie połączone dla uzyskania większych mocy. Panele zamontowane na konstrukcjach mocujących z dołączonym okablowaniem, nazywane są kolektorem fotowoltaicznym. Zdaniem Sądu zarówno panel jak i kolektor fotowoltaiczny stanowią urządzenia fotowoltaiczne w znaczeniu o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 16 ustawy prawo budowlane. Do rozstrzygnięcia zatem pozostaje, czy – jak twierdzi organ – montaż urządzeń fotowoltaicznych jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy urządzenia montowane są nie jako wolnostojące tzn. na innym obiekcie, czy też w każdym przypadku, gdy zainstalowana moc elektryczna nie przekracza 40 kW. Zdaniem Sądu, skoro art. 29 ust. 2 pkt. 16 rozróżnia kolektory słoneczne (i w ich przypadku mówi o zwolnieniu wówczas, gdy są montowane jako wolnostojące) oraz urządzenia fotowoltaiczne (co do których przepis nie stawia żadnych ograniczeń co do sposobu ich montażu) - to oznacza, że każdy sposób montażu urządzenia fotowoltaicznego jakim jest panel lub kolektor korzysta z takiego zwolnienia, o ile zainstalowana moc elektryczna nie przekracza 40 kW. Z tym oczywiście zastrzeżeniem, że nie zachodzą warunki o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy tj. nie są to przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do takiego wniosku prowadzi również wykładnia systemowa i celowościowa art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Nie ma bowiem wątpliwości, że uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają jedynie wymienione w tych przepisach obiekty zajmujące niewielką powierzchnię, o niewielkich wymiarach i nieskomplikowanej konstrukcji oraz roboty budowlane, które nie stanowią istotnej ingerencji w ukształtowanie przestrzeni na danym obszarze. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest urządzenie fotowoltaiczne o mocy 5,1 Kw (kolektor składający się z 20 paneli) zamontowany na prostej konstrukcji wolnostojącej zagłębionej w ziemię (rodzaju metalowej ramy), o powierzchni zabudowy 8,5m x 4m i wysokości 0,5 do 1,9 m. Nie jest to zatem obiekt ani skomplikowanej konstrukcji, ani wielkich wymiarów, korzystanie z niego nie jest też uciążliwe dla nieruchomości sąsiednich. Konsekwencją powyższego jest uznanie zgłoszonych robót za roboty polegające na montażu urządzeń fotowoltaicznych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego i tym samym uznanie zwolnienia tych robót od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaganego stosownie do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy. Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 6 pkt. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt. 16 ustawy prawo budowlane, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 134 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.