II SA/Lu 260/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. R. i J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz ze skargi M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. R. i J.R. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz M.W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2014., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił J. i M. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że realizując przedmiotowy obiekt, inwestorzy – J. i M. R. w sposób istotny odstąpili od warunków udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] pozwolenia na budowę poprzez zmianę charakterystycznych parametrów budynku, tj. jego kubatury i powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości i długości bez uzyskania wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że projekt budowlany zatwierdzony powołaną decyzją Starosty [...] jest sprzeczny z decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, która określa, że budynek powinien posiadać dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia do 50° i kalenicę usytuowaną równolegle do drogi powiatowej. Po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w tym zbadaniu przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego, organ pierwszej instancji uznał, że zawarte w nim rozwiązanie w zakresie konstrukcji dachu jest zgodne z ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy, która w projektowanym budynku przewiduje dach dwuspadowy albo wielospadowy o kącie nachylenia do 50° i kalenicą usytuowaną równolegle do drogi powiatowej, przy czym dopuszcza zastosowanie lukarn i wykuszy oraz okien połaciowych w połaci dachowej. Nadto, jak podniósł organ pierwszej instancji, projekt budowlany zamienny przewiduje, że okap od strony działki nr [...] wysunięty jest na 0,20 m poza lico ściany i znajduje się w odległości 1,60 m od granicy działki, co jest zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi, bowiem działka nr [...], przylegająca bezpośrednio do działki nr [...], na której usytuowany jest sporny budynek mieszkalny, stanowi prywatną drogę dojazdową do działki nr [...], a z uwagi na wielkość ([...] ha), nie może mieć charakteru działki budowlanej. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. W. i G. W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił w całości powołaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2014. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, zatwierdzony skarżoną decyzją projekt budowlany zamienny jest sprzeczny z wymogami decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] o warunkach zabudowy w zakresie geometrii dachu, ponieważ zgodnie z treścią pkt 1 lit. e/ tej decyzji, dach ma być dwuspadowy, bądź wielospadowy o kącie nachylenia do 50 stopni i kalenicy równoległej do drogi powiatowej. Tymczasem, jak podniósł organ odwoławczy, w niniejszej sprawie kalenica dachu jest prostopadła do drogi powiatowej, zaś przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym dwie lukarny, usytuowane naprzeciwko siebie na dwóch połaciach dachu, których kalenice są równoległe do drogi powiatowej i łączą się na wysokości 0,20 m powyżej kalenicy dachu, nie powodują, iż geometria dachu jest zgodna z wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że z treści powołanego wyżej punktu 1 lit. e/ tej decyzji wynika, że dopuszczone rozwiązania konstrukcyjne dla przedmiotowego budynku mieszkalnego to dach dwuspadowy bądź wielospadowy i kalenica dachu równolegle poprowadzona do linii drogi powiatowej, przy czym pod pojęciem "kalenicy" należy rozumieć najwyższą część dachu utworzoną na przecięciu połaci dachowych, a więc zwieńczenie dachu w miejscu styku połaci dachu, a nie lukarn. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie zwieńczenie połaci dachu jest prostopadłe do drogi powiatowej, a zatem, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, sprzeczne z ustaleniami decyzji z dnia [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i M. R., zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2014 r. jest niezgodny z decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy, podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego taka okoliczność nie wynika; 2) naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy i znacznie utrudniający polemikę z przyjętym rozstrzygnięciem, a tym samym uchybienie zasadom przekonywania i budzenia zaufania obywateli do organów państwa; 3) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania, jakie fakty nie zostały dostatecznie wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji i w jaki sposób wpłynęło to na zapadłe rozstrzygniecie. Mając na uwadze powyższe, skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., skarżący podnieśli, że skoro organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie dokonał właściwej oceny zamiennego projektu budowlanego i nienależycie przeprowadził postępowanie naprawcze, czym naruszył przepisy procesowe, to powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, wskazać, w jakim zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Tymczasem organ drugiej instancji tego nie uczynił, samodzielnie rozstrzygając, że projekt budowlany zamienny jest niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., któremu sprawa dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia J. i M. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] została przekazana do ponownego rozpatrzenia powołaną wyżej decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi J. i M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. Jako przesłankę zawieszenia organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając, że rozpoznanie przez sąd skargi na tę decyzję stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu, gdyż w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], który podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W skardze na to postanowienie M. W. zarzuciła: 1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania określona w tym przepisie, tj. konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]; 2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy obowiązek uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażony w orzeczeniu sądu jeszcze nie nastąpił, gdyż w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego położonego w miejscowości W. D. na działce nr [...], której inwestorami są J. i M. R., nie zapadło prawomocne orzeczenie. W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sąd postanowił zarządzić łączne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy ze skargi J. i M. R. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], zarejestrowanej pod sygnaturą [...] oraz sprawy ze skargi M. W. na postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], zarejestrowanej pod sygnaturą [...] i prowadzić je dalej pod sygnaturą [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga J. i M. R. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia skarżącym pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w [...] i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, jest zasadna. W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca, w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie odnosi się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić skargę. Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, SIP nr 46694; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, SIP nr 47269; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002, Lexis.pl nr 2126414, MoP 2004, nr 2, s. 60). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że uchylając zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. istotnie naruszył dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Zważyć należy, że jedyną przesłanką wydania tego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ drugiej instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dokonał błędnej oceny co do zgodności projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego na działce nr [...] z wymogami decyzji z dnia [...] maja 2007 r. ustalającej warunki zabudowy w zakresie geometrii dachu. Niewątpliwie wskazane przez organ odwoławczy uchybienie nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał bowiem, że zgromadzone w sprawie dowody są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części; innymi słowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeciwnie, organ odwoławczy zakwestionował jedynie dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Nie wskazał przy tym żadnych czynności postępowania wyjaśniającego, których przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji jest konieczne dla wyjaśnienia istoty sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Powyższe obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej uwagi. Z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i z zastosowaniem odpowiednich norm prawa materialnego dokona oceny wniosku skarżących o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. Zasadna jest również skarga M. W. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W. D.. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu nadzoru budowlanego drugiej instancji w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej skarżącym pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Innymi słowy, pomiędzy rozpoznaniem przez sąd sprawy ze skargi J. i M. R. a sprawą toczącą się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] nie występuje zależność polegająca na tym, że bez rozpoznania skargi nie można rozstrzygnąć tej sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r., II SA/Gl 1610/13, ONSAiWSA 2015/5/86, LEX nr 1507661). Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy. W związku z uchyleniem decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten organ, co wyklucza podjęcie jakichkolwiek czynności procesowych przez organ pierwszej instancji w związku z dotychczasowym postępowaniem dotyczącym zawieszenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym sąd orzekł, jak w sentencji.