II SA/Gl 909/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. sygn. akt [...] K. G. został uznany winnym kierowania pojazdem w stanie po użyciu alkoholu. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 155 z późn. zm.), Prezydent Miasta M. orzekł o skierowaniu K. G. na badanie lekarskie przeprowadzane w trybie art. 75 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy, celem ustalenia istnienia bądź braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. w dniu [...] r. wydał orzeczenie numer [...], w którym uprawniony lekarz stwierdził u K. G. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B bez prawa poddania się kontrolnemu badaniu. Po przeprowadzeniu badania w trybie odwoławczym Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w dniu [...] r. wydał orzeczenie numer [...], w którym uprawniony lekarz ponownie stwierdził u wymienionego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B bez prawa poddania się kontrolnemu badaniu. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta M., działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, cofnął K. G. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B z powodu istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu organ opisał powyższe orzeczenia lekarskie wskazując w konkluzji, iż wobec stwierdzenia przez uprawnionych lekarzy istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należało orzec jak w sentencji stosownie do brzmienia art. 103 ust.1 pkt. 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. G., wnosząc o uchylenie bądź zmianę decyzji poprzez przyznanie mu uprawnienia do kierowania pojazdami. Wskazał, że badania lekarskie nie były przeprowadzone w sposób rzetelny. Nie wzięto pod uwagę badań psychotechnicznych, które przeszedł pozytywnie, a które mają na celu określenie predyspozycji psychicznych i psychomotorycznych niezbędnych dla bezpiecznego uczestnictwa w ruchu drogowym, jak również tego że prawo jazdy uzyskał będąc już chorym. Od kiedy jest kierowcą nie spowodował żadnego wypadku drogowego. Nadto pozbawienie prawa jazdy uniemożliwia mu pracę zawodową. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego wskazując następnie, iż w myśl art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzje wydawane w powyższym trybie nie podlegają uznaniu administracyjnemu i są przykładem aktów związanych. Kolegium ustaliło, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka cofnięcia K. G. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęło ostateczne orzeczenie lekarskie z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nr [...] z dnia [...] r. o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi m.in. kategorii B, z jednoczesnym wskazaniem, że następne badanie jest niecelowe. Orzeczenie to jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym, a tym samym wiąże organy administracji publicznej w zakresie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia. Ze względu na formułę przepisu: "starosta wydaje decyzję", rozstrzygnięcie w tej sprawie ma bowiem charakter aktu związanego, tzn. w określonym stanie faktycznym organ musi wydać decyzję o określonej treści. Z tychże powodów Kolegium nie mogło w żaden sposób uwzględnić podnoszonych w odwołaniu okoliczności. Pismem z dnia 22 sierpnia 2015 r. K. G. reprezentowany przez adw. M. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzuciła naruszenie: - art. 75 pkt 1 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez cyt. "zastosowanie badania lekarskiego ogólnego w stosunku do kierującego pojazdem po użyciu alkoholu zamiast przeprowadzenia badania lekarskiego w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w związku z uzależnieniem od alkoholu, a nie co do poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia", - art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami poprzez bezpodstawne rozszerzenie badania lekarskiego o całokształt stanu zdrowia odwołującego mimo, że badanie powinno obejmować tylko stan zdrowia związany z uzależnieniem od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, bo to było podstawą skierowania na badanie i orzeczenie lekarskie nie powinno wychodzić poza ten zakres. Ponadto zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy a to: - art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i w niezbędnym zakresie tj. oparcie się organu o jedyny dowód jakim była opinia lekarza nie biorąc pod uwagę celu tego badania, celu ustawy i podstawy skierowania na badanie, - art. 107 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a także brak wyraźnego wskazania w treści decyzji, jakimi względami kierował się organ przy jej wydawaniu, a także na jakich okolicznościach się oparł i jakie dowody i z jakich względów uznał za mało wiarygodne; - art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego; - rażące naruszenie zasady legalności działania organów administracji z art. 6 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa z art. 8 k.p.a., zasady przekonywania obywateli z art 11 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzyła ww. zarzuty wskazując m.in., że bezsporne w sprawie jest, że skarżący nie jest osobą w pełni zdrową, aczkolwiek schorzenie na które cierpi nie uniemożliwia mu sprawnego korzystania z pojazdów mechanicznych a stan zdrowia skarżącego nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zgodnie z celem ustawy organy administracji publicznej tylko w enumeratywnie wyliczonych przypadkach mogą wszcząć postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych i ograniczone jest to jego celem. Nie sposób uznać, zdaniem pełnomocnik, że w niniejszej sprawie były podstawy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji dotyczącej ogólnego stanu zdrowia w przypadku gdy skierowanie na badanie i samo badanie miało dotyczyć jedynie uzależnienia od alkoholu lub środków odurzających o podobnym działaniu. Skierowanie na badanie lekarskie nie może być dodatkową represją lub szykaną stosowaną wobec osoby, która popełniła wykroczenie w związku ze spożyciem alkoholu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium zaakcentowało, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a nie sprawy skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, zatem wszelkie podnoszone przez skarżącego zarzuty związane z zasadnością ww. badania wykraczają poza przedmiot postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Odnośnie zakresu przeprowadzonego badania lekarskiego wskazać z kolei należy, że kwestia ta jest regulowana przepisami § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (t.j. Dz. U. 2014, poz. 949). Powołane przepisy określają w jakim zakresie kierowca poddawany jest badaniu lekarskiemu, nie wiążąc powyższego z określoną w decyzji administracyjnej przyczyną skierowania na badanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzje wydawane w powyższym trybie stanowią akty związane, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma bowiem nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści. W konsekwencji w pełni podzielić należy stanowisko orzekających w sprawie organów, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Bezspornym bowiem w sprawie jest, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. sygn. akt [...] K. G. został uznany winnym kierowania pojazdem w stanie po użyciu alkoholu. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami Prezydent Miasta M. orzekł o skierowaniu K. G. na badanie lekarskie przeprowadzane w trybie art. 75 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy celem ustalenia istnienia bądź braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Bezspornym jest też, iż uprawniony lekarz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środkowego w S. ostatecznym orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] r. stwierdził u K. G. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy m.in. kategorii B (z jednoczesnym wskazaniem, że następne badanie jest niecelowe), co skutkowało koniecznością cofnięcia tego uprawnienia. Okoliczności te zostały ustalone w sposób jednoznaczny, a tym samym nie potwierdziły się zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia art. 6, 8, 11, 77 i 80 k.p.a. Z uwagi zaś na to, że decyzja ma charakter związany niedopuszczalnym byłoby, jak domaga się tego skarżący, by organy niezależnie od orzeczenia lekarskiego brały pod uwagę inne okoliczności sprawy. W konsekwencji nie potwierdził się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Kolegium klarownie wykazało bowiem, że przesłanką obligującą organ do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień jest fakt stwierdzenia przez uprawnionego lekarza przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Odnosząc się zaś do sformułowanych w skardze zarzutów co do zakresu badań lekarskich Kolegium trafnie wskazało, iż dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej istotny jest wynik orzeczenia lekarskiego, a nie rodzaj czy uzasadnienie okoliczności stwierdzonych badaniem, które do tego wyniku doprowadziły, gdyż organy administracji nie są ich w stanie zweryfikować. Postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Najpierw prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez uprawnionych lekarzy. Na tym etapie, strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, a w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu pierwszej instancji. Natomiast decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego, wydawana jest w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Takie ukształtowanie przedmiotowej procedury oznacza, że wolą ustawodawcy było wyłączenie części diagnostyczno-orzeczniczej z postępowania prowadzonego przez organ administracji. W ugruntowanym w tej mierze orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. W konsekwencji sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 75 ust. 4 pkt 1 i 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami kwestionujące zakres przeprowadzonych badań lekarskich uznać należy za niezasadne, sprzeczne z przedstawioną powyżej regulacją. Nadto, jak słusznie podkreśliło Kolegium w odpowiedzi na skargę, kontrolowana obecnie sprawa dotyczy decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień, nie zaś decyzji w przedmiocie skierowania na badania. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji cofnął skarżącemu posiadane uprawnienia kategorii B, a Kolegium poprawnie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.