I OSK 1567/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1520/15 w sprawie ze skarg: A. M., J. M., Z. F., M. M., K. M., E. B., A. Ś., M. M., A. M., B. M., G. W. oraz F. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na rzecz: A. M., J. M., Z. F., M. M., K. M., E. B., A. Ś., M. M., A. M., B. M., G. W. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1520/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg: A. M., J. M., Z.., M.M., K.M., E.B., A.Ś., M.M., A.M., B.M., G.W. i F.M., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. nr [...], w której orzeczono o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2 i jako działka nr [...] o powierzchni 1,17 ha, wykazanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej własność S. i K. małż. M. oraz o odszkodowaniu – w części dotyczącej odszkodowania - i odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta [...] - jako wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej – zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn.zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że sam fakt braku ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną działkę na rozprawie, po wysłuchaniu na niej biegłego, stanowił rażące naruszenie art. 22 w/w ustawy, niezależne od innych okoliczności sprawy i braku wpływu tego uchybienia na wysokość przyznanego decyzją z 1984 r. odszkodowania. Wskazujac na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie w/w wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. M., J.M., Z. F., M.M., K.M., E.B., A.Ś., M.M., A.M., B.M., G.W. wnosili o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z dnia 16 września 2016 r. F.M. wnosił natomiast o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te oparto jedynie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i okazały się one nieuzasadnione. Powyższe prowadziło do wniosku, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, aczkolwiek – pod wzgledem formalnym – była ona dopuszczalna. Prezydent Miasta [...] - jako wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej – nie był bowiem organem, który w niniejszym postępowaniu wydawał zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego lub poprzedzającą ją decyzję a okoliczność, że wskutek wywłaszczenia nieruchomość położona w G., stanowiąca poprzednio własność S. i K. małż. M., przeszła na rzecz Skarbu Państwa, uzasadniała interes prawny skarżącego kasacyjnie podmiotu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej – w części dotyczącej odszkodowania. Przedmiotowa sprawa, jak wyżej to wspomniano, dotyczyła postępowania, zainicjowanego wnioskiem jednego z następców prawnych S. i K. małż. M., o stwierdzenie nieważności (w zakresie odszkodowania) opisanej na wstępie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wydanej pod rządami przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Istota sprawy sprowadzała się zaś do rozstrzygnięcia, czy wady, którymi dotknięta była w/w decyzja, miały charakter rażący – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 22 ustawy gruntowej z 1958 r., co prawda wymagał powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy, lecz była to tylko czynność procesowa, a ponadto w sprawie nieważnościowej należało oceniać całokształt okoliczności, w jakich zapadła kontrolowana decyzja, w tym ewentualny wpływ uchybienia na wynik sprawy. Zatem istotna w tym przypadku była okoliczność, czy ewentualne wady decyzji kwestionownaej oddziaływały na sposób ustalenia odszkodowania i jego wysokość. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji takiego wpływu nie ustalił. Ponadto, okoliczność, że przed wydaniem decyzji z 1984 r. organ orzekajacy powołał w sprawie dwóch, niezależnych biegłych, a dodatkowo - w toku przeprowadzonej rozprawy właściciele wywłaszczanych działek nie zgłaszali do wysokości odszkodowania żadnych zastrzeżeń - zdaniem Prezydenta Miasta [...] – wykonującego zadania starosty z zakresu administarcji rządowej, dowodziła, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ stwierdzone uchybienia pozostawały bez wpływu na wysokość przyznanego właścicielom działek odszkodowania. Pogląd ten kwestionowali zaś uczestnicy postępowania, uznajac stanowisko Sądu Wojewodzkiego za prawidłowe. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została wydana w dniu [...] kwietnia 1984 r. to jest w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 czerwca 1983 r. (sygn. akt SA/Gd 235/83), uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] grudnia 1982 r. orzekającą o wywłaszczeniu części opisanej na wstępie nieruchomości, to jest działki nr [...]. Obowiązkiem zatem organu administracji, orzekającego w 1984 r. było uaktualnienie wyceny tej działki (dokonanej na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z 1982 r.) a to z tej przyczyny, że od dnia 1 lipca 1983 r. wzrosła z [...] zł na [...] zł za 1 q żyta stawka, będąca podstawę wyliczenia wartości wywłaszczanego gruntu (Zarządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. i § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych – M.P. Nr 23, poz. 205). W związku z tym odszkodowanie za działkę nr 109/2, orzeczone decyzją z 1984 r., opartą na poprzednio sporządzonej a obecnie już nieaktualnej wycenie, nie odpowiadało wartości tej działki w dniu orzekania przez organ. Poza tym, zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 22 ustawy gruntowej z 1958 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z powyższego uregulowania zatem wynika, że istotnie sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, ale dotyczy to z reguły sytuacji, gdy wydana opinia odnosi się jedynie do wartości gruntu. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie w/w opinii. Powyższe uzasadnione jest zaś tym, że w okresie obowiązywania ustawy z 1958 r. nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli. W analizowanej sprawie nieruchomość objęta wywłaszczeniem była jednak zabudowana budynkiem a w związku z tym, w przeciwieństwie do tzw. "sztywnych stawek" za grunt, wartościowanie obiektu na wywłaszczanej nieruchomości nie było ograniczone takimi stawkami i dopuszczalne było subiektywne podejście do wyceny ze strony rzeczoznawcy. Z tego powodu – w ocenie składu orzekającego - zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że gdy wywłaszczeniu podlegała nieruchomość zagospodarowana, przeprowadzenie rozprawy i wysłuchanie na niej opinii biegłych, było szczególnie uzasadnione i chociaż powołanie w sprawie dwóch biegłych mogło istotnie służyć wyeliminowaniu subiektywizmu sporządzonych opinii, to okoliczność ta nie zwalniała organu orzekającego z obowiązków, wynikających z art. 22 ustawy. Zgodzić się też trzeba z Sądem Wojewódzkim, że sam fakt powołania w postępowaniu wywłaszczeniowym dwóch biegłych nie oznaczał w tym wypadku, że wycena obiektu została dokonana prawidłowo, gdyż na rozprawach, które odbyły się w dniach 15 grudnia 1982 r. i 2 lutego 1984 r. kwestia odszkodowania w ogóle nie została poruszona. Powyższa zatem okoliczność a także fakt, iż w decyzji kwestionowanej z 1984 r. brakuje jakiegokolwiek umotywowania wysokości przyznanego odszkodowania, uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości jego ustalenia. W sytuacji zatem, w której przyznane z tytułu wywłaszczenia odszkodowanie za część gruntu wywłaszczonej nieruchomości było ewidentnie zaniżone (bo oparto je na nieaktualnych stawkach, będących podstawą do wyliczenia wartości gruntu) a ponadto wyceniania nieruchomość była zabudowana budynkiem, którego wycena nie była związana ze "stawkami sztywnymi", a na rozprawach przeprowadzonych w postępowaniu wywłaszczeniowym nie był obecny biegły i nie rozważano na nich kwestii odszkodowawczych, nie można było twierdzić, że decyzja obarczona takimi wadami nie naruszała rażąco prawa. Wręcz przeciwnie, skoro bowiem orzeczona wysokość odszkodowania była ewidentnie zaniżona to już sam tylko ten fakt przesądzał o tym, że z uwagi na skutki zawartego w kwestionowanej decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, decyzja ta nie mogła być traktowana jako akt wydany przez organ państwa praworządnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.