II GSK 2122/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1338/15 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1388/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2015r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Olsztyna przez Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie w toku weryfikacji umów na korzystanie z przystanków wielokrotnie stwierdził naruszenie zasad określonych w umowie zawartej pomiędzy ZDZiT w Olsztynie, a przewoźnikiem B. S., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą P., które to naruszenia stanowiły jednocześnie naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu oraz zasad korzystania z przystanków. Zdaniem organu uchybienia, stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonych przez pracowników ZDZiT w Olsztynie, stanowią oprócz naruszenia warunków umowy nr [...] na korzystanie z przystanków na terenie miasta Olsztyn administrowanych przez ZDZiT w Olsztynie, także naruszenia udzielonego przewoźnikowi zezwolenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie dotyczącym godzin odjazdu i przyjazdu oraz zasad korzystania z przystanków. Ponadto, organ stwierdził, że już w trakcie toczącego się postępowania B. S. nadal naruszał warunki określone w zezwoleniu, dotyczące godzin odjazdu i przyjazdu oraz zasad korzystania z przystanków, co zostało odnotowane w toku kontroli przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników organu w dniach [...] i [...]stycznia 2015 r. oraz [...] lutego 2015 r. W ocenie organu odwoławczego, naruszenia, których dopuściła się strona podczas wykonywania przewozów regularnych na linii komunikacyjnej O. Dworzec Główny [...] – P.- O. Dworzec Główny [...], stanowią naruszenia warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu (art. 18b ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 ustawy) oraz naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków (art. 18b ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym). Organ wskazał, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie. Skarżący B. S. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), przede wszystkim stwierdził, że obowiązkiem uprawnionego do wykonywania przewozów jest przestrzeganie obowiązków nałożonych na niego w ustawie (m. in. art. 18b ust. 1 i 2 u.t.d.) oraz w zezwoleniu, którego częścią składową jest rozkład jazdy, a sankcją za naruszenie lub zmianę warunków, na jakie zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu (w tym także dotyczących rozkładu jazdy) jest cofnięcie zezwolenia. Zezwolenie cofa się natomiast w razie m.in. naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu (art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.). Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, pracownicy Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie w toku weryfikacji umów dotyczących korzystania z przystanków, w dniach [...] czerwca 2014 r., [...] września 2014 r. i [...] października 2014 r. stwierdzili naruszenie zasad określonych w umowie, które to naruszenia umowy, stanowiły jednocześnie naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym godzin odjazdu i przyjazdu oraz zasad korzystania z przystanków. Podczas wymienionych kontroli ustalili m.in. fakt zatrzymania pojazdu na przystanku Dworzec Główny nr [...], co do którego przewoźnik nie posiadał uzgodnień oraz odjazdy z przystanku o niezgodnych z rozkładem jazdy godzinach. Oprócz upomnień wysyłanych w związku z niewłaściwym wykonywaniem warunków umowy w zakresie korzystania z przystanków, wezwano skarżącego do usunięcia stwierdzonych uchybień pismem z dnia [...] listopada 2014 r. oraz zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia (zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2014 r. i [...] grudnia 2014 r.). Pomimo tych czynności skarżący, jak wykazały kolejne kontrole przeprowadzone już po wszczęciu postępowania, nadal naruszał warunki określone w zezwoleniu. Ze wszystkich tych kontroli tj. przeprowadzonych zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, jak i po jego wszczęciu, pracownicy sporządzali m.in. notatki służbowe. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie notatki służbowe pełniły funkcję uzupełniającą w stosunku do pozostałego materiału zgromadzonego w sprawie, precyzując pewne elementy materiału np. zdjęcia. Zwrócono przy tym należy uwagę na przepis art. 67 § 1 k.p.a., który dopuszcza utrwalanie czynności mających istotne znaczenie dla sprawy w inny sposób niż protokół. W niniejszej sprawie taki wymóg spełniają raporty. Dlatego w tej sytuacji, zdaniem Sądu, sporządzanie protokołów z kontroli nie było warunkiem koniecznym. Odnośnie braku w aktach nagrań video, na które powoływał się organ, Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajdują się także inne dowody, które były wystarczające dla ustaleń, które poczyniły organy. Zdaniem Sądu, ustalenia organów administracji, czy doszło do naruszenia warunków na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu, zostały dokonane właściwie, w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który potwierdza wykazane przez organy naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia zawarcie przez skarżącego nowej umowy dotyczącej korzystania z przystanków, gdyż nie niwelowało ono skutków związanych z ustalonymi w toku kontroli naruszeniami. Ponadto, organ nie mógł zastosować łagodniejszego środka w stosunku do skarżącego, gdyż decyzja o cofnięciu zezwolenia na wykonywanie przewozu ma charakter związany. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. S. zaskarżył ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej "p.p.s.a.", polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7,11, 67 § 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., określanej dalej k.p.a.), poprzez zaniechanie przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, czego konsekwencją było dokonanie przez organ nieprawidłowych ustaleń faktycznych i wadliwość decyzji wydanej na ich podstawie. W ocenie skarżącego Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd kasacyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie lecz w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 t.j., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., odnieść należało się do podstawy, na której skargę kasacyjną oparto. W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania, a zatem zarzuty zmierzające do wykazania, iż Sąd I instancji nieprawidłowo skontrolował i ocenił ustalony w tej sprawie przez organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 11, 67 § 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, czego konsekwencją było dokonanie przez organ nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Analiza tego zarzutu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do uznania, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego dowodu w sprawie, który nie byłby przeprowadzony przez organ administracji w tej sprawie, ani żadnego wniosku dowodowego, który zgłaszał skarżący, a który nie został uwzględniony przez organy w niniejszej sprawie. W istocie zarzut ten zawiera tylko polemikę z oceną stanu faktycznego sprawy i wyników przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego dokonanego przez organy i Sąd I instancji. Skarżący kwestionował też normatywną możliwość dopuszczenia jako dowodu w sprawie notatek służbowych, sporządzonych przez pracowników organu w toku kontroli przestrzegania przez skarżącego zasad wykonywania regularnego przewozu osób. Bezspornym było, że w sprawie nie sporządzono protokołów czynności, podczas których pracownicy organu stwierdzili naruszenia warunków udzielonego skarżącemu zezwolenia. Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 67 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Ponadto przepis ten w § 2, wymienia przykładowe czynności, z których sporządza się protokół. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że z czynności nie sporządzono protokołów, lecz notatki służbowe nie oznacza, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności nie mogą być przedmiotem dowodu. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sąd I instancji prawidłowo ocenił również, że brak w aktach administracyjnych nagrań wideo, na które powoływał się organ nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy jeżeli zaistniałe naruszenia warunków wykonywania zezwolenia zostały stwierdzone również w inny sposób, w tym za pomocą zdjęć oraz wspomnianych powyżej notatek służbowych. W świetle powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że nie istniały żadne podstawy, pozwalające Sądowi pierwszej instancji zarzucić organom wadliwą ocenę materiału dowodowego. Sąd nie miał również powodów do podważenia wiarygodności załączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego oraz danych, zawartych w notatkach służbowych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. s. M. Sachajko s. C. Pryca s. A. Robotowska