II OSK 1699/16

Dnia 26 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1187/15 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargą kasacyjną. [pic] II OSK 1699/16 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]2015 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 10 czerwca 2015 r. K. O. zgłosiła Staroście [...] zamiar budowy punktu handlowego o wymiarach 2,50 m x 2,50 m przeznaczonego na sprzedaż artykułów różnych, nietrwale związanego z gruntem, na okres 120 dni, tj. od dnia 1 lipca do dnia 30 września 2015 r. w [...] na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...]2015 r. Starosta [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego objętego ww. zgłoszeniem. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przedmiotowa budowa narusza ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w obszarze przyległym do ulicy [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...]z dnia [...] 2014 r. W ocenie organu, stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (wyrok z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 267/15) nieważności § 105 ww. uchwały zawierającego ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem C13.ZP, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], spowodowało, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma § 12 m.p.z.p. zakazujący na całym obszarze planu tymczasowego zagospodarowania terenów oraz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. O. podnosząc, że w związku ze stwierdzeniem nieważności § 105 uchwały na nieruchomościach nią objętych, nie ma obowiązującego planu zagospodarowania i zakazów z nim związanych. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ podzielił argumentację odwołania, że dla działki nr [...] nie obowiązują ustalenia miejscowego planu. Jednakże uznał, że powyższe nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż lokalizacja obiektu tymczasowego narusza inne przepisy, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że analiza lokalizacji tymczasowego obiektu budowlanego, wskazanej na dołączonej do zgłoszenia mapie ewidencji gruntów wykazała, iż przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości 8 m od środka jezdni, (tj. ulicy [...], która jest drogą powiatową), co stanowi o naruszeniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nadto organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...]znajduje się na terenie obszaru chronionego krajobrazu [...], opisanego w załączniku nr [...] do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały na obszarach, o których mowa w załączniku nr 2 do uchwały, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tymczasem obiekt budowalny objęty zgłoszeniem usytuowany jest w odległości znacznie mniejszej niż 100 metrów od brzegu jeziora Jamno. Przy czym w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 4 ww. uchwały, bowiem "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" zatwierdzone uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...]z dnia [...] 1997 r., zmienione uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2010 r., nie przewiduje możliwości lokalizowania obiektów budowlanych na terenie objętym zgłoszeniem. Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe ustalenia potwierdzające naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, uznał wniesienie sprzeciwu do budowy tymczasowego obiektu budowlanego za uzasadnione. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. O. wskazała, że po stwierdzeniu przez organ II instancji, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepisy prawa, decyzję należało uchylić celem przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia stanu faktycznego położenia obiektów budowlanych. Organ I instancji takiego postępowania bowiem nie przeprowadził, zaś organ II instancji z niewiadomych przyczyn przyjął, że obiekt, będący przedmiotem zgłoszenia, zlokalizowany jest w odległościach mniejszych niż powinien być położony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przytoczono żadnego dowodu na okoliczność położenia ww. obiektu, a w toku postępowania nie przeprowadzono wizji lokalnej. Nadto skarżąca podkreśliła, że punkt handlowy znajduje się dalej niż 100 m od brzegu jeziora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie uznał, ze nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne przepisy. Do innych przepisów, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zalicza się art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakazujący lokalizowania obiektów budowlanych w terenie zabudowy w odległości mniejszej niż 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej oraz § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu zakazujący na obszarach, o których mowa w załączniku nr 2 do uchwały, lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior. Ustalenia organu II instancji w zakresie naruszenia innych przepisów prawa z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, na który to składają się: załączona do zgłoszenia mapa ewidencji gruntów gm. [...] sporządzona w skali 1:1000 do celów opiniodawczych, mapa stanowiąca załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy oraz wydruki z mapy w skali 1:500 i z map z Geoportalu. Wbrew twierdzeniom skargi zebrane w sprawie dowody były wystarczające dla oceny stanu faktycznego sprawy i wydania w sprawie rozstrzygnięcia, a tym samym brak było uzasadnienia do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wizji lokalnej w terenie. Jak wynika z akt sprawy, na dołączonej do zgłoszenia mapie ewidencyjnej skarżąca zaznaczyła położenie planowanego tymczasowego obiektu budowlanego, co pozwalało na dokonanie ustaleń w zakresie zachowania wymaganych przepisami prawa odległości minimalnych. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie przytoczył dowodów na potwierdzenie ww. okoliczności, tym nie mniej, uchybienia tego nie sposób kwalifikować jako mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również utrzymanie przez Wojewodę [...] w mocy decyzji organu I instancji, pomimo jej wadliwości, nie stanowi o naruszeniu prawa. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Dopuszczalne jest więc odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym. Oznacza to, że organ II instancji uwzględniając argumentację odwołania, był uprawiony do dokonania własnych ustaleń i ocen co do zgodności obiektu z przepisami prawa oraz do skorygowania wad decyzji organu I instancji poprzez wskazanie innej, prawidłowej przesłanki sprzeciwu. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. O., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia: - art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu poprzez przyjęcie, że na terenie objętym sporem obowiązuje zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, gdyż zakaz ten dotyczy obiektów budowlanych, a nie tymczasowych obiektów budowlanych; w ocenie skarżącej uchwała dopuszcza lokalizację obiektów tymczasowych na sezon letni, - art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że organ miał prawo przyjąć, że obiekty są położone w odległości 100 m od linii brzegowej bez przeprowadzenia wizji lokalnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że gdyby intencją uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu był zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych byłoby to jasno wpisane w treść uchwały. Sąd błędnie zinterpretował postanowienia uchwały i nałożył na skarżącą dalej idące zakazy niż wynikające z uchwały. Ponadto usytuowanie obiektów budowlanych nie było przedmiotem postępowania administracyjnego organu I instancji. Strona odwołała się od decyzji organu I instancji polemizując odnośnie do ustaleń prawnych, a nie stanu faktycznego i położenia budowli. Organ odwoławczy powinien zatem uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem sprawdzenia, w jakiej odległości zlokalizowane są obiekty budowlane. Błąd ten powielił Sąd I instancji, uznając, że nie trzeba przeprowadzać postępowania w przedmiocie położenia obiektów budowlanych. Skarżąca podnosi, że obiekty położone są dalej niż 100 m od brzegu jeziora Jamno i nie wiadomo na jakiej podstawie organy stwierdziły, że ta odległość jest mniejsza. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 28 czerwca 2016 r. pełnomocnik oświadczył, że skarżąca zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ miał prawo przyjąć, że obiekty są położone w odległości 100 m od linii brzegowej bez przeprowadzenia wizji lokalnej. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Obowiązek ten wymaga od organu administracyjnego określenia, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, co pociąga za sobą obowiązek przeprowadzenia takich dowodów. Jeżeli jak trafnie zauważył Sąd I instancji lokalizacja tymczasowego obiektu budowlanego podlegała ustaleniu na podstawie załączonej do zgłoszenia mapy ewidencji gruntów gm. [...], sporządzonej w skali 1:1000 do celów opiniodawczych, mapy stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy oraz wydruków z mapy w skali 1:500 i z map z Geoportalu, nie można postawić zarzutu, że nie zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, skoro dowód ten nie był niezbędny. Nie zasługuje również na akceptację twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że organ odwoławczy powinien uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem sprawdzenia, w jakiej odległości zlokalizowane są obiekty budowlane. Otóż wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Zadaniem organu odwoławczego jest zatem ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie. Tylko w sytuacji, gdy organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania uznaje, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, winien wydać decyzję kasacyjną. Może natomiast przeprowadzić postępowanie uzupełniające, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., gdyż takie uprawnienia wynika bezpośrednio z treści art. 136 k.p.a. Tym samym podkreślenia wymaga, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym w znacznym rozmiarze. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, to należy zauważyć, że intencją autora skargi kasacyjnej było stwierdzenie, że zakaz wynikający z § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały znajduje zastosowanie tylko do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. budowli, nie zaś do tymczasowych obiektów budowlanych. Tymczasem próba wykazania, że tymczasowy obiekt budowlany nie stanowi obiektu budowlanego, nie znajduje uzasadnienia w treści przywoływanych przepisów. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane odnosi się wprost do pojęcia obiektu budowlanego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 1 ustawy. Tymczasowym obiektem budowlanym będzie zatem również albo budynek, albo budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wskazane przez ustawodawcę cechy obiektu tymczasowego nie zmieniają faktu, że zawsze będzie on obiektem budowlanym. Przepis § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]2009 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, wprowadzając zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, odnosi się zatem do wszelkich obiektów budowlanych, nie wyłączając tymczasowych obiektów budowlanych. Nie sposób zatem przyjąć, że uchwała dopuszcza w drodze wyjątku sytuowanie obiektów tymczasowych w sezonie letnim. Jako że zarzuty zgłoszone w ramach podstaw kasacyjnych okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.