IV SA/Wa 2523/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia drzew i krzewów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...], na podstawie art.138 § 2 kpa w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 85a ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne, po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa [...] w [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Prezesa Zarządu Krajowego Gospodarki Wodnej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011r. Zarząd Zlewni [...] w [...] wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o wydanie decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów na terenie nieruchomości zlokalizowanej w [...] w międzywalu rzeki [...], na lewym brzegu, na odcinku km 507+150 – km 509+300. Decyzją z [...] września 2011r. Dyrektor RZGW w [...] nakazał Zarządowi Zlewni usunięcie 2633 sztuk drzew i 1,53 ha krzewów w międzywalu rzeki [...], na lewym brzegu, na odcinku j.w. W związku ze złożonym przez Towarzystwo [...] odwołaniem Prezes KZGW decyzją z [...] marca 2012r. uchylił w/w decyzję z [...] września 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor WZGW decyzją z [...] czerwca 2013r. nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej usunięcie 2633 sztuk drzew i 1,53 ha krzewów na terenie nieruchomości jak w piśmie z 15 lutego 2011r. nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes KZGW uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m. in. na sprzeczność informacji składanych przez [...] dotyczących wycięcia przedmiotowych drzew i krzewów oraz zawartych w decyzji zapisów sugerujących, że drzewa i krzewy nie zostały dotychczas usunięte. Organ odwoławczy wskazał też, że stanowisko [...] zostało potwierdzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który decyzją z [...] maja 2013r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu powyższej decyzji argumentując, że z dokumentów jakie posiada RDOŚ wynika fakt wycięcia drzew. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor WZGW decyzją z [...] września 2014r. nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej usunięcie w całości 2633 sztuk drzew i 1,53 ha krzewów na terenie j.w. nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że możliwość wydania decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów występuje jedynie w przypadku, gdy przedmiotowe czynności nie będą utrudniały ochrony przed powodzią, a celem decyzji jest poprawa bezpieczeństwa w przypadkach występowania wezbrań. Na podstawie "Studium [...] – [...]" ustalono, że teren na którym mają być prowadzone prace związane z usunięciem drzew i krzewów znajduje się w całości na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, zatem usunięcie drzew i krzewów jest możliwe na podstawie decyzji wydanej przez dyrektora r.z.g.w. w trybie art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego. W opinii organu, w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowe drzewa i krzewy mogą spowodować utrudnienia w ochronie przed powodzią i zwiększyć zagrożenie powodziowe sąsiednich terenów wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia jest więcej niż zasadne, a to w związku z nałożonym na organy administracji rządowej obowiązkiem ochrony przed powodzią m. in. poprzez sterowanie przepływami wód, jak również poprzez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Zwiększenie przestrzeni dostępnej dla przepuszczenia fali wezbraniowej w korycie wielkiej wody rzeki [...], poprzez usunięcie drzew i krzewów, mieści się w katalogu przywołanych wyżej działań, przy czym usunięcie nie może być ograniczone jedynie do ich wycięcia, a dotyczyć powinno całych drzew i krzewów, czyli zarówno ich części podziemnej jak i nadziemnej. Organ dokonał analizy lokalnego ukształtowania i zagospodarowania terenu międzywala rzeki [...] i uznał, że nie podjęcie przedmiotowych działań będzie skutkowało wzrostem pokrycia terenu roślinnością stanowiącą naturalną barierę na której zatrzymuje się materiał niesiony przez wody wezbraniowe, co skutkuje tamowaniem przepływu wód i lokalnymi podpiętrzeniami. Planowane roboty mają na celu ułatwienie przepływu wód wezbraniowych i pochodu lodów w rejonie tzw. "[...]" i są zbieżne z założeniami planu opracowanego w "Koncepcji zagospodarowania [...]" przez [...] S.A., który musi być konsekwentnie realizowany jako przedsięwzięcie wpływające na obniżenie poziomu wielkich wód [...] w rejonie [...]. Organ wskazał też, że działając w trybie art. 85a ustawy Prawo wodne przekazano RDOŚ w [...] projekt decyzji celem uzgodnienia, a organ zobligowany do uzgodnienia treści decyzji nie wniósł zastrzeżeń natury merytorycznej. W odwołaniu [...] zarzuciło naruszenie: - art. 105 § 1 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, ponieważ przedmiotowe drzewa i krzewy zostały wycięte w październiku i listopadzie 2011r., - art. 85a ustawy Prawo wodne, w związku z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy prawo wodne i niektórych innych ustaw – z uwagi na nieuzyskanie wymaganego uzgodnienia RDOŚ w [...], - art. 7 kpa – z uwagi na błędne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak rozpatrzenia wszystkich dowodów w sprawie, w tym w szczególności dostarczonych przez Towarzystwo, - art. 108 oraz 10 kpa – z uwagi na nieuzasadnione nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co skutkowało niezawiadomieniem wszystkich stron postępowania o zakończeniu czynności procesowych, możliwości zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy i złożenia końcowych wniosków. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] lipca 2015r. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą wszczęcia postępowania stanowił art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku, który stanowił, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, nakazać usunięcie drzew lub krzewów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią. Zgodnie z art. 85a tej ustawy decyzja taka wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Organ I instancji wskazał, że projekt decyzji w sprawie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej usunięcia drzew i krzewów został skierowany do RDOŚ w [...], który decyzją z [...] czerwca 2014r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia z uwagi na brak przedmiotu postępowania – przedmiotowe drzewa zostały wycięte. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wydanie decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów dotyczyć powinno całych drzew i krzewów czyli ich części podziemnej i nadziemnej. Powyższe, w korelacji z treścią odwołania i decyzji RDOŚ w [...] sugeruje, że przedmiotowe drzewa i krzewy usunięto częściowo, jedynie w ich części nadziemnej, a decyzja dotyczy ich części podziemnych. Jednakże, w ocenie organu II instancji, Dyrektor RZGW w [...] w sposób niewystarczający opisał stan faktyczny istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że z uwagi na fakt, że w aktach sprawy pojawiają się sprzeczne informacje, a stan faktyczny nie został ustalony w sposób wyczerpujący, należało uchylić decyzję Dyrektora RZGW w [...], celem dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki [...] z dnia [...] lipca 2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Towarzystwo [...] w [...] wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania nadto wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż organ I instancji winien podjąć czynności zmierzające do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Strona skarżąca powtórzyła zarzuty wyartykułowane w odwołaniu i argumentację zawartą w jego uzasadnieniu. Dodatkowo podniosła, że decyzja z [...] lipca 2015r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa polegającym na błędnym zastosowaniu w zaskarżonym rozstrzygnięciu art. 138 § 2 kpa i nie zastosowaniu w sprawie art. 138 § 1 pkt 2, gdyż w zakończonym postępowaniu odwoławczym winna zapaść decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji wraz z umorzeniem tego postępowania. Wskazała też, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, co stanowi naruszenie art. 7 kpa, decyzja Prezesa KZGW pomija w rozdzielniku stronę postępowania – Zarząd Zlewni [...] RZGW [...], postępowanie w sprawie niniejszej może być wszczęte wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji (Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 kpa. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie nakazania usunięcia drzew i krzewów na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne w związku z art. 85a tej ustawy. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji to nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Powyższe sformułowanie należy rozumieć w ten sposób, że organ I instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji (vide Komentarz do art. 138 kpa, Andrzej Wróbel, Lex). W świetle art. 138 § 2 kpa, aby organ odwoławczy był władny skorzystać z możliwości uchylenia decyzji musi wykazać, że powyższe przesłanki zachodzą w danej sprawie. I tak w pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych i jakie to przepisy konkretnie zostały naruszone. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Organ nie wskazał też koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i jego istotnego wpływu na rozstrzygniecie. Analiza powyższego prowadzi do wniosku, że przywołana decyzja z [...] lipca 2015r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Przekazując sprawę organ nie wskazał również, wbrew dyspozycji wynikającej z art. 138 § 2 zdanie drugie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, w świetle okoliczności faktycznych wskazanych przez organ I instancji, jako podstawa rozstrzygnięcia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione. Organ odwoławczy miał bowiem dostateczne podstawy do dokonania samodzielnej oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne w związku z art. 85a tej ustawy. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uznał, ze sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona pod względem faktycznym, to powinien w pierwszej kolejności rozważyć skorzystanie z możliwości określonych w art. 136 kpa, a w razie odrzucenia tej możliwości dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest pod tym względem wadliwe. Organ, po raz trzeci wydając decyzję kasatoryjną, nie tylko nie uzasadnił istnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa, ale też nie wyjaśnił dlaczego na podstawie art. 136 kpa nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia postępowania dowodowego, czy wyjaśnienia sprzecznych informacji o czym mowa w uzasadnieniu, nota bene bez podania o jakie informacje chodzi. Co więcej, organ odwoławczy podnosząc, że stan faktyczny opisano w sposób niewystarczający nie sprecyzował, jakich okoliczności nie ustalono. W uzasadnieniu poprzedniej decyzji kasatoryjnej Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazywał na sprzeczność informacji składanych przez [...] dotyczących wycięcia przedmiotowych drzew i krzewów oraz zawartych w decyzji zapisów sugerujących, że drzewa i krzewy nie zostały dotychczas usunięte. Jeżeli zatem wątpliwości organu odwoławczego dotyczą zakresu wykonania decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2011r. (o czym mowa w piśmie RZGW w [...] z [...] marca 2012r. kierowanym do [...] w [...]) tj. czy doszło do usunięcia całych drzew i krzewów czyli zarówno ich części podziemnej jak i nadziemnej, tak jak nakazuje decyzja z [...] września 2014r., to jak wskazano wyżej, obowiązany był podjąć czynności w trybie art. 136 kpa. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 kpa pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednak na względzie określoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania – art. 12 kpa organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 kpa to jest obowiązany do wskazania w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, a także wskazania dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie. Zaskarżona decyzja ma więc wady procesowe określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. Na podstawie art. 92 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.) Minister Środowiska zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. nadał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] statut (Dz. Urz. MŚ z dnia 13 sierpnia 2013r., poz. 55). § 3 ust. 4 statutu stanowi, że dla realizacji zadań Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] mogą być tworzone wewnętrzne komórki organizacyjne (wydziały, działy, zespoły, stanowiska pracy), jednostki terenowe (zarządy zlewni, inspektoraty, nadzory), a także inne jednostki organizacyjne – na zasadach określonych w obowiązujących przepisach. W skład Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], jako jednostka terenowa, wszedł Zarząd Zlewni - § 4 ust. 1 pkt 6 statutu. Zarząd Zlewni [...] jest wewnętrzną jednostką organizacyjną Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], zatem nie posiada osobowości prawnej, nie ma więc przymiotu strony w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i oceny okoliczności faktycznych sprawy przez organ odwoławczy, ocena pozostałych zarzutów skargi, jest zdaniem Sądu przedwczesna. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a. ----------------------- 6