II SA/Rz 903/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Decyzję wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia [...] grudnia 2014 r. J.S. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą ziemię rolną od jego poprzednika prawnego S.S. na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm., dalej "dekret PKWN") objętą wykazami hipotecznymi lwh nr 47, 48, 49, 50 i 51 położoną w obrębie J., gmina [...]. Starosta Powiatu S. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty żądanego odszkodowania wyjaśniając, że dekret z 1944 r. na podstawie którego nastąpiło przejęcie nieruchomości nie przewidywał z tego tytułu jakiejkolwiek formy rekompensaty nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i w dalszym ciągu jest aktem obowiązującym. Brak jest zatem podstawy prawnej do ustalania odszkodowania w oparciu o inny akt prawny – art. 129 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie ruchomościami (powołano tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej "u.g.n.". Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji J.S. w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 10, 11, 61 § 4, 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a."), prawa materialnego (art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 216 u.g.n.) oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się na możliwość dochodzenia w trybie administracyjnym odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bez jego ustalenia, a w jego ocenie instytucja przejmowania gruntów na podstawie dekretu PKWN była równoznaczna z wywłaszczeniem. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 9 a i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podzielając stanowisko wyrażone przez organ I instancji Wojewoda [...] wyjaśnił, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dopuszcza wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z art. 2 ust. 1 zdanie 3 nadal obowiązującego dekretu PKWN wynika jednoznacznie, że nieruchomości spełniające warunki określone w tym przepisie przechodziły bezzwłocznie z mocy prawa bez z żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczaniem na cele wskazane w przepisie art. 1, część druga. Brak jest zatem podstaw do ustalenia i wpłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie reformy rolnej ponieważ obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują. Nie podzielił poglądu organu I instancji o tym że przejecie nieruchomości w trybie dekretu PKWN nie stanowi wywłaszczenia w obecnym tego słowa znaczeniu. W skardze na opisaną na wstępie decyzję Wojewody [...] J.S. reprezentowany przez adw. G.G. zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie; - naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji mimo, że ta została wydana z naruszeniem przepisów niżej wskazanych; - naruszenie art. 129 ust. 5 pkt. 3 w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n., do którego doszło w następstwie niezastosowania przytoczonych przepisów przez przyjęcie, iż obowiązujące przepisy nie przewidują żadnego wynagrodzenia, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN; - art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. 1995 r. Nr 26, poz. 175) do którego naruszenia doszło w następstwie przyjęcia przez organ, iż mimo pozbawienia skarżącego prawa własności nieruchomości nie przysługuje mu słuszne odszkodowanie za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa; - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, do którego naruszenia doszło w następstwie błędnej wykładni i niezastosowania przez przyjęcie, iż: • przepis ten przewidujący obowiązek odszkodowawczy wynikający z faktu wywłaszczenia nie jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, co w konsekwencji doprowadziło organ do przyjęcia, iż w określonych przypadkach nie istnieje obowiązek stosowania normy zawartej w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, • skarżący, który utracił w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przed wejściem w życie przepisów u.g.n., a dla którego do tej pory odszkodowanie za tę nieruchomość nie zostało ustalone wraz z wejściem w życie powyższej ustawy utracił uprawnienie do uzyskania przedmiotowego odszkodowania pomimo faktu, iż z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie za słusznym odszkodowaniem; - art. 21 ust. z w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP do którego naruszenia doszło w następstwie błędnej wykładni i niezastosowania przez przyjęcie, iż przepis ten nie jest bezpośrednio stosowany wbrew wyraźnej dyspozycji art. 8 ust. 2 Konstytucji RP; - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, do którego naruszenia doszło w następstwie błędnej wykładni przez przyjęcie, iż istnieją wyjątki od zasady równej ochrony prawnej przewidzianej w zakresie własności w treści wskazanego przepisu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia z przepisami obowiązującego prawa. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą żadnych wątpliwości i sprawa nadaje się do wyrokowania. Nieruchomości, położone w obrębie J. gmina [...], których właścicielem był S.S., a spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1992 r. nabył jego syn J.S. Nieruchomości, których właścicielem był S.S. zostały przejęte w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z przepisu art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika, że przejęte nieruchomości przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej stosownie do art. 6 K.p.a. działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy prawa mają zastosowanie do stanu faktycznego obowiązującego również w tej dacie. Wg art. 21 ust. 2 Konstytucji RP "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której to wypływają określone konsekwencje. Zdaniem komentatorów, przepisy dopuszczające wywłaszczenie nie mogą być wykładane rozszerzająco. Również należy odróżnić zasady i tryb wywłaszczenia unormowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) od innych przypadków pozbawienia prawa własności, np. aktami prawnymi rangi ustawy, jak dekret o reformie rolnej czy ustawy nacjonalizacyjne (patrz Komentarz G. Bieniek, E. Mzyk, str. 393). Na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie przejęte przez Państwo w przypadkach precyzyjnie określonych w art. 2 ust. 1 pkt b, c, d, e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Wszystkie nieruchomości ziemskie wymienione w pkt b, c, d, e cytowanego przepisu przeszły niezwłocznie bez żadnego wynagrodzenia na własność Skarbu Państwa – art. 2 ust. 1 in fine. Natomiast wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przejętych, o których mowa w art. 2 ust. 1 następuje na wniosek właściwego urzędu ziemskiego. Skarżący powołuje się na to, iż został pozbawiony prawa własności nieruchomości, co wg. niego winno skutkować wypłaceniem mu odszkodowania. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie błędny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach określonych w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124 – 126. Wszystkie wymienione tutaj przepisy dotyczą precyzyjnie określonych sytuacji, a żadna z nich nie mieści się w zakresie przedmiotowej sprawy. Ustawodawca w art. 129 ust. 5 in fine przewiduje również możliwość wydania odrębnej decyzji o wypłacie odszkodowania w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jeżeli przyjmiemy, że sytuacje określone w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124 – 126 u.g.n. nie budzą żądnych wątpliwości a z ich istoty wynika konieczność wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, wątpliwości interpretacyjnych nie może budzić dopuszczalność wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości. Liczne orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że art. 129 ust. 5 in fine ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (patrz: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2009 r., I OSK 1111/08, z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 335/08, z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 397/11). Oznacza to, że ustawodawca zobowiązuje do uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) "w sytuacji gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania". Judykatura stoi na stanowisku, iż odjęcie prawa własności to również przepisy art. 2 ust. 1 dekretu PKWN. Lecz przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 stanowi "a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Wobec tego wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu uwarunkowane jest spełnieniem dwóch przesłanek, a to: 1) pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, 2) a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo licznych zmian nie przewidują takiej możliwości w przypadku dekretu PKWN. Poza tym dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej do chwili obecnej nie został derogowany. Bez znaczenia dla jego obowiązywania jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01, w którym Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją RP z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący niezałatwienia sprawy w terminie. Ustawodawca przewiduje możliwość dyscyplinowania organu w trybie art. 37 K.p.a. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd skargę oddalił.