II SA/Bd 1393/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi F. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] H. M. (inwestor) wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki o numerze ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w B., w celu wykonania niezbędnych prac elewacyjnych nowobudowanego obiektu handlowo-usługowego, położonego przy ul [...]: na działce nr ewid. [...], obręb [...], od strony działki [...]. Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta B. negatywnie rozstrzygnął powyższy wniosek wskazując, że w sprawie między stronami, tj. inwestorem a Spółdzielnią M. w B. (skarżącą spółdzielnią) nie doszło do żadnych negocjacji ani ich propozycji. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania Wojewoda [...], decyzją z [...], uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzję tę Spółdzielnia M. w B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozstrzygnął o niezbędności wejścia na teren przedmiotowej nieruchomości celem wykonania niezbędnych prac elewacyjnych nowobudowanego obiektu handlowo-usługowego, położonego przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wykonanie prac elewacyjnych obiektu handlowo-usługowego może być wykonane wyłącznie z sąsiedniego terenu, którego zarządcą jest skarżąca spółdzielnia i wymaga montażu rusztowania wokół całego obiektu. Pismem z dnia [...] skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do Wojewody [...] wskazując, że w sytuacji niezakończonego jeszcze postępowania przed WSA w Bydgoszczy ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Prezydent Miasta B. nie mógł wydać rozstrzygnięcia z [...]. Skarżąca spółdzielnia podniosła ponadto, że inwestor nie dopełnił koniecznego warunku do ubiegania się o wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. nie podjął starań o uzyskanie zgody skarżącej spółki na wejście na teren przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości: inwestor uzyskał pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie prac elewacyjnych nowobudowanego obiektu handlowo-usługowego i nie uzyskał zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na jego teren. Jak wskazał organ, o powyższym świadczy zawarta w aktach sprawy korespondencja stron w postaci kopii pisma inwestora skierowanego do skarżącej z prośbą o wyrażenie zgody na przeprowadzenie przedmiotowych prac oraz odpowiedzi skarżącej wyrażającej kategoryczną odmowę. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że okoliczność złożenia przez Spółdzielnię M. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji pozostaje bez wpływu na to postępowanie i podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ wniesienie skargi do sądu nie zwalnia organu I instancji od obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej; organ zauważył, iż przedmiotowa skarga została oddalona wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. Pismem z dnia [...] Spółdzielnia M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi podniosła, że pismo z zawartą prośbą o wyrażenie zgody na ustawienie rusztowania na nieruchomości skarżącej spółdzielni określało dzień rozpoczęcia na [...], podczas gdy pismo to wpłynęło do skarżącej w dniu [...] i nie miała ona wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się ze sprawą; takie działanie inwestora, w ocenie skarżącej, jest wysoce niewłaściwe, lekceważące i świadczy o narzuceniu przez inwestora terminu wykonania prac bez uwzględnienia interesu spółdzielni. Skarżąca wskazała, że inwestor nie zobowiązał się do przywrócenia terenu do stanu pierwotnego, jak również nie przedstawił propozycji rekompensaty za zajęcie terenu, co skarżąca traktuje jako brak podjęcia próby negocjacji. Powtórzyła ponadto zarzut zawarty w odwołaniu, iż niedopuszczalne było wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta B. o niezbędności wejścia na teren przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy w dniu wydania tej decyzji nie zakończyło się jeszcze postępowanie przed WSA w Bydgoszczy w sprawie ze skargi skarżącej spółdzielni na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego, w związku z czym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...] rozstrzygającą o niezbędności wejścia na działkę oznaczonej numerem ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w B., stanowiącą współwłasność Spółdzielni M. w B., celem wykonania niezbędnych prac elewacyjnych nowobudowanego obiektu handlowo-usługowego położonego przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] w B. W ocenie skarżącej, organy obu instancji błędnie uznały, iż w sprawie zaistniała przesłanka warunkująca wydanie decyzji o niezbędności wejścia na sąsiednią działkę - jak podniosła spółdzielnia, inwestor wnioskujący o stwierdzenie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie ubiegał się wcześniej o zgodę na to wejście. W skardze zawarty został też zarzut nieuprawnionego wydania przez organ I instancji decyzji w sytuacji, gdy postępowanie zainicjowane skargą spółdzielni na decyzję kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...] nie zostało zakończone orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej "p.b."). W myśl art. 47 ust. 1 p.b., jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 2 p.b., w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlana uwarunkowane jest zatem dwiema przesłankami: wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania robót budowlanych, a dobrowolna zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście nie została wyrażona. Oznacza to, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 47 ust. 2 p.b. organ nie bada celowości, zasadności wykonania planowanych robót budowlanych. Inwestor wnioskujący o powyższe winien jedynie legitymować się ostatecznym pozwoleniem na budowę, bądź skutecznie dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 p.b. Zaznaczyć należy, iż w realiach niniejszej sprawy powyższa okoliczność jest bezsporna i udowodniona (decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - k. 7 akt administracyjnych). W przedmiotowej sprawie obie przesłanki wynikające z art. 47 ust. 1 p.b., warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 p.b. zostały spełnione, a organ II instancji w sposób wyczerpujący przeanalizował zarówno niezbędność, jak i zakres wejścia i sposób wykonania robót na nieruchomości sąsiedniej, należącej m.in. do skarżącej spółdzielni. Po pierwsze, potwierdzić należy ustalenie organów obu instancji, iż zamierzone przez inwestora prace budowlane wiążą się z nie dającą się ominąć koniecznością wejścia na teren nieruchomości zarządzanej przez skarżącą spółdzielnię. Przesłanka "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" występuje zawsze, gdy posadowione budynki znajdują się w granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innego sposobu wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2005r., sygn. akt II OSK 15/05 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie: sporne roboty budowlane polegać mają na ociepleniu ściany szczytowej budynku, zlokalizowanej w zbliżeniu do linii rozgraniczającej nieruchomość inwestora i nieruchomości skarżącej spółdzielni. Powyższą okoliczność, bezsporną zresztą, potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (projekt planu zagospodarowania terenu – k. 77 akt administracyjnych). Po drugie zaś, słusznie organy obu instancji uznały za spełnioną przesłankę polegającą na bezskutecznym ubieganiu się inwestora o zgodę na wejście na teren nieruchomości skarżącej spółdzielni. Jak wynika z akt sprawy inwestor w toku postępowania dwukrotnie zwracał się do skarżącej spółdzielni z prośbą o udzielenie przedmiotowej zgody (pismo z dnia [...] – k. 2 akt adm. oraz pismo z dnia [...] – k. 78 akt adm.). W odpowiedziach na oba pisma skarżąca spółdzielnia wyraziła brak zgody na ustawienie rusztowania na nieruchomości, której jest współwłaścicielem (pismo z dnia [...] i [...] – zawarte w aktach adm. sprawy). W ocenie Sądu nie ulega więc wątpliwości, iż stwierdzony brak porozumienia stron postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie uzasadniał uznanie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 47 ust. 2 p.b., tj. okoliczności nieuzgodnienia warunków wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, wyszczególnionych w art. 47 ust. 1 p.b. Wyjaśnić jeszcze raz należy iż organ administracji architektoniczno-budowlanej, badając zasadność wniosku wystosowanego w trybie art. 47 ust. 2 p.b., ogranicza się jedynie do zbadania, czy, po pierwsze, wykonanie zamierzonych przez wnioskodawcę robót rzeczywiście wiąże się z koniecznością wejścia na teren działki sąsiedniej, a po drugie, czy podmiot będący właścicielem tej nieruchomości, udzielając odpowiedzi na prośbę inwestora o umożliwienie wejścia na teren sąsiedniej działki, zgody tej nie udzielił. Organ administracji nie poddaje analizie powodów, dla których właściciel działki sąsiedniej nie udzielił przedmiotowej zgody, jak również warunków, jakie w prośbie o jej udzielenie przedstawił inwestor. W tym zakresie organ bada jedynie, czy w sprawie zaistniał brak porozumienia między stronami w kwestii wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Na wniosek inwestora przyjmuje on w takiej sytuacji rolę arbitra w sprawie i samodzielnie ustala - po potwierdzeniu konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - warunki tego wejścia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był do precyzyjnego określenia zakresu czasowego i przedmiotowego wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji określił w sposób szczegółowy powierzchnię terenu niezbędną do zrealizowania robót, a także przewidywany okres zrealizowania robót. W decyzji organu I instancji zawarta była również klauzula, że po zakończeniu robót inwestor jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, co odpowiada treści art. 47 ust. 3 p.b. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut, iż wniosek o udzielenie zgody nie uwzględniał interesu skarżącej spółdzielni, ponieważ zgodnie z poczynionymi wcześniej rozważaniami okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcia organów obu instancji. Zauważyć zresztą należy, iż zrozumiałym jest, że inwestor, wystosowując prośbę o wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, ma na uwadze przede wszystkim swój interes i określa sobie sprzyjający termin wykonania prac; właściciel sąsiedniej nieruchomości może tak określone warunki starać się zmodyfikować w drodze negocjacji (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) lub nie wyrazić na nie zgody, otwierając tym samym drogę inwestorowi do zwrócenia się z wnioskiem o administracyjne rozstrzygnięcie sprawy (jak w niniejszej sprawie). W powtórnie wystosowanej prośbie o udzielenie zgody na wejście na teren skarżącej inwestor wyjaśnił zresztą, że chęć jak najszybszego wykonania przedmiotowych prac podyktowana była koniecznością zatrzymania degradacji budynku i zabezpieczenia go przed warunkami atmosferycznymi związanymi z nadchodzącą zimą. Nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy zarzuty skarżącej spółdzielni, jakoby inwestor w żaden sposób nie zobowiązał się do przywrócenia terenu do stanu pierwotnego, jak również nie przedstawił propozycji rekompensaty za zajęcie terenu. Pomijając już, iż zobowiązanie do naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości wynika wprost z art. 47 ust. 3 p.b., wskazać należy, że inwestor w powtórnie wystosowanej prośbie o udzielenie przedmiotowej zgody, wprost zobowiązał się do dołożenia wszelkich starań, by zajęty teren doprowadzić do stanu sprzed ustawienia rusztowania oraz oświadczył gotowość do poniesienia ewentualnych kosztów zajęcia terenu, zwracając się jednocześnie z prośbą do skarżącej o ich określenie. W ocenie Sądu powyżej stwierdzone okoliczności w sposób wyraźny świadczą o gotowości inwestora do podjęcia negocjacji w przedmiotowej sprawie. Lakoniczna odpowiedź skarżącej spółdzielni sprowadzająca się do oświadczenia kategorycznego braku zgody na prośbę inwestora, pozwala uznać zarzuty skarżącej wystosowane w tym zakresie za niezrozumiałe i gołosłowne. W odniesieniu z kolei do twierdzenia skarżącej spółdzielni, jakoby organ I instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na okoliczność wniesienia przez skarżącą skargi na decyzję kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...], w całości potwierdzić należy słuszność stanowiska wyrażonego w decyzji organu odwoławczego. Wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego na określony akt lub czynność organu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wyjątki od tej zasady przewidują art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a., jednak w przedmiotowej sprawie nie zaistniały opisane w tych przepisach okoliczności. Reasumując, organy administracji architektoniczno-budowlanej, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, nie miały żadnych podstaw prawnych do odmowy zezwolenia inwestorowi na wejście na nieruchomość sąsiednią w celu wykonania robót budowlanych. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Przepisy prawa materialnego zostały należycie zastosowane, a wydane na ich podstawie rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco uzasadnione. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.