III SA/Gd 123/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2015 r. nr [...]i stwierdza nieważność punktu 2 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2015 r. nr[...], 2) w pozostałej części oddala skargę. Pismem z dnia 16 września 2015 r. M. J. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z prośbą o pomoc z powodu "braku dochodów uzasadniających prawo do świadczeń i ich wysokości" oraz o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wnioskodawczyni podkreśliła, że zwraca się z prośbą o pomoc także z tego powodu, że ZUS odmówił wnioskującej prawa do emerytury. W dniu 22 września 2015 r. pracownik organu I instancji przeprowadził u skarżącej wywiad środowiskowy, w trakcie którego M. J. wskazała, że oczekuje pomocy Ośrodka w uzyskaniu prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej oraz pomocy finansowej na zakup żywności i zabezpieczenia niezbędnych potrzeb. W trakcie przeprowadzanego wywiadu ustalono, że M. J. jest przewlekle chora, mieszka w lokalu komunalnym, w którym samodzielne prowadzi gospodarstwo domowe, nie osiąga własnych dochodów tj. nie pracuje i nie ma prawa do emerytury. Dochód wnioskodawczyni we wrześniu 2015 r. wyniósł 172, 53 zł (na co składały się dodatek mieszkaniowy w wys.161,17zł i 11,36 zł dodatku energetycznego), przy czym zaznaczono, że od października 2015 r. dochód wnioskodawczyni wzrośnie do wysokości 201, 68 zł z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego. Wnioskodawczyni oczekuje na wydanie decyzji o przyznaniu dodatku energetycznego na dalszy okres. Ustalono, że M. J. osiągnęła wiek emerytalny, jednak z powodu niedostarczenia do ZUS niezbędnych dokumentów potwierdzających lata pracy, ZUS odmówił wnioskodawczyni prawa do emerytury, wskazując na brak dowodów uzasadniających prawo do świadczeń i ich wysokości. Oceniając sytuację M. J. pracownik socjalny wskazał, że sytuacja ta uzasadnia przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego oraz dodatkowej pomocy finansowej na zakup żywności. Decyzją z dnia 1 października 2015 r. Prezydent Miasta S. przyznał M. J. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości: - od dnia 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. w kwocie 369, 47 zł, - a od dnia 1 października 2015 r. bezterminowo w kwocie 423, 32 zł (pkt 1 osnowy decyzji). W punkcie 2 sentencji decyzji orzeczono, że wypłata realizowana będzie gotówką w kasie Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. zgodnie z harmonogramem wypłat. Dodatkowo zaznaczono, że wypłata świadczenia za wrzesień 2015 r. nastąpi w dniu 7 września 2015 r. W punkcie 3 sentencji organ postanowił o objęciu M. J. ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9 % kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawczyni kwalifikuje się do uzyskania świadczenia z powodu niezdolności do pracy, której przyczyną jest wiek. Organ wziął jednocześnie pod uwagę ustalenia dotyczące ubóstwa wnioskodawczyni i jej długotrwałej choroby. Wskazano, że dochód wnioskującej we wrześniu 2015 r. wyniósł 172, 53 zł, a w październiku 2015 r. – 201,68 zł, natomiast kryterium dochodowe 1-osob. rodziny wynosiło odpowiednio we wrześniu 2015 r. - 532 zł, a od października 2015 r. – 634 zł. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano: art. 7, art 8, art 9, art 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 98, art. 100, art. 106, art. 106 a, art. 107 i art.109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2015 poz. 163 ze zm.), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2015 r., poz. 1058), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 75 ust. 10, art. 79, art. 81 ust. 8 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U 2015 r., poz. 581 ze zm.), ustawę z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2009 Nr 153, poz. 1227) oraz art. 104 i art. 108 Kpa. W odwołaniu od opisanej decyzji M. J. podniosła zarzut, że uzasadnienie decyzji jest zbyt lakoniczne. W konsekwencji odwołująca się nie potrafi zweryfikować czy decyzja jest prawidłowa, a szczególnie z tej przyczyny, że od października 2015 r. przewidziano podniesienie kryterium dochodowego. Odwołująca się krytycznie oceniła rzetelność i uczciwość działań pracowników socjalnych z Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. Z treści odwołania wynika, że M. J. nie ma zaufania do pracowników Ośrodka oraz jakości wykonywanej przez nich pracy. Odwołująca się wskazała również, że bezczynność pracownika socjalnego doprowadziła do tego, że w wrześniu 2015 r. nie otrzymała żadnej pomocy finansowej. M. J. nie jest pewna, czy przyznany jej zasiłek stały jest dla wnioskującej - jak zapewniono ją w Ośrodku - faktycznie bardziej korzystny niż zasiłek okresowy. Pisząca nie rozumie ponadto, z jakich względów w podstawie prawnej decyzji wskazano ustawę o emeryturach i rentach i czy faktycznie podstawą przyznania świadczenia może być niezdolność do pracy. Odwołująca się zaznaczyła, że w 2014 r. osiągnęła wiek emerytalny ( ukończyła 60 lat) i wskazała, że pomimo jej wcześniejszych próśb, wniosków i składanych podań, nie brano wieku emerytalnego pod uwagę, na skutek dowolnej interpretacji prawa. W tym kontekście M. J. zwróciła się do organu z pytaniem czy jest to prawidłowe, że "prawo, które zostało zresetowane, zaczęło obowiązywać od 1 września". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 9 listopada 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu do decyzji organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawczyni kwalifikuje się do udzielenia pomocy z powodu trudnej sytuacji materialnej, długotrwałej choroby, niezdolności do pracy z uwagi na wiek i w związku z tym otrzymała wnioskowaną pomoc. W postępowaniu przed organem I instancji prawidłowo ustalono przede wszystkim, że dochód wnioskodawczyni nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a wskazana przez organ I instancji wysokość kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej we wrześniu 2015 r. jest zgodna z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. (Dz.U. 2012, poz. 823). Na skutek zmiany przepisów z dniem 1 października 2015 r. doszło do podwyższenia kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej do 634 zł. W tej dacie zaczęło bowiem obowiązywać nowe Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej z dnia 14 lipca 2015 r. (Dz.U. 2015, poz. 1058). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasiłek staly ustala się w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, a dochodem wnioskodawcy. Zasiłek stały został tym samym właściwie wyliczony przez organ I instancji tj. z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i na podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych co do wysokości dochodu zainteresowanej. Skoro dochód M. J. we wrześniu wyniósł 172, 53 zł, a ustawowe kryterium dochodowe wynosiło w tym czasie 542 zł, to różnica stanowiąca kwotę należnego zasiłku stałego wyniosła, tak jak wskazał organ I instancji, 369, 47 zł. Natomiast dochód wnioskodawczyni od października 2015 r. wynosi 201,68 zł, a ustawowe kryterium dochodowe obowiązujące w tym czasie dla osoby samotnie gospodarującej to 634 zł, zatem różnica, równa wysokości należnego zasiłku stałego, również co do tego okresu została prawidłowo wyliczona - w kwocie 432,32 zł. W uzasadnieniu wskazano końcowo, że wnioskodawczyni korzysta z pomocy Ośrodka już od dłuższego czasu, wbrew temu co twierdzi w odwołaniu wskazując, że jej wcześniejsze wnioski nie były brane pod uwagę. Niezależnie od przyznanego zasiłku, M. J. otrzymała w październiku 2015 r. świadczenie pieniężne na zakup żywności lub posiłku w wysokości 200 zł, którego wysokość również zakwestionowała, pomimo, że jest objęta stałą pomocą organów pomocy społecznej. W ocenie Kolegium powyższe pozwala na stwierdzenie, że brak jest przesłanek do przyjęcia, że sytuacja odwołującej się nie została uwzględniona przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. J. podkreśliła, że nie czyni z pomocy społecznej źródła stałego utrzymania, ale prosi o wsparcie, ponieważ nie posiada środków, które pozwoliłyby na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej. Kolegium wskazało na takie przesłanki przyznania zasiłku stałego jak: przewlekła choroba, trudna sytuacja materialna i niezdolność do pracy, które charakteryzują skarżącą od długiego czasu. Jak rozumie skarżąca, tym razem zasiłek stały został jej przyznany z urzędu, ponieważ w ocenie organu do takiej właśnie pomocy kwalifikuje skarżącą jej sytuacja. Jest to niezrozumiałe dla skarżącej, ponieważ już wcześniej występowała do organu o przyznanie zasiłku stałego, ale zawsze otrzymywała w zamian zasiłek okresowy lub celowy. Innymi słowy możliwość wcześniejszego udzielenia skarżącej tego rodzaju pomocy jaką jest zasiłek stały, została zlekceważona przez pracowników Ośrodka w wyniku bezczynności lub nieznajomości prawa. Skarżąca uważa, że została wprowadzona w błąd także co do ubezpieczenia społecznego, które miało być finansowane z innego źródła. Skarżąca ponownie podkreśliła, że nie otrzymała pomocy w miesiącu wrześniu 2015 r. – pomimo, że w decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że wypłata świadczenia za ten okres nastąpi w dniu 7 września 2015 r. W ten sposób, pomimo że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, życiowej i zdrowotnej, we wrześniu 2015 r. została pozbawiona posiłków i leków. Z treści skargi wynika ponadto, że w dniu 27 października 2015 r. skarżąca otrzymała decyzję przyznającą dodatek energetyczny w wysokości 11, 09 zł na okres od 1 września 2015 r. do dnia 29 lutego 2016 r., czyli na taki okres, jak dodatek mieszkaniowy. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd, rozstrzygając sprawę w jej granicach zakreślonych rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została uwzględniona jedynie w części, bowiem w pozostałym zakresie przy wydaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do naruszeń prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżeniu do sądu administracyjnego poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy (po rozpatrzeniu odwołania M. J.) decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 1 października 2015 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącej zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej. Jak wynika z akt decyzją organu I instancji orzeczono o : - przyznaniu skarżącej zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. w kwocie 369,47 zł i przyznaniu skarżącej zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 października 2015 r. bezterminowo w kwocie 432,32 zł ( w pkt.1) - wypłacie realizowanej w kasie Ośrodka zgodnie z harmonogramem wypłat – gotówką, przy czym Uwaga! Wypłata świadczenia za wrzesień 2015 r. w dniu 7.09.2015 r.(w pkt. 2); - objęciu skarżącej ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia(w pkt. 3). Decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu do niej organ stwierdził, między innymi, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, iż M. J. dotknięta jest ubóstwem i długotrwałą lub ciężką chorobą, jest osobą samotnie gospodarującą z dochodem we wrześniu 2015 r. w wysokości 172,25 zł, od października 2015 r. – 201,68 zł przy kryterium dochodowym rodziny we wrześniu 2015 r. - 532,00 zł, od października 2015 r. - 634 zł. Nadto, powołując się na art. 106a ustawy ( o pomocy społecznej) podano, że wstrzymuje się wypłatę świadczenia, jeżeli nie zostanie ono podjęte przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe. Decyzja – co wynika ze złożonego na niej podpisu skarżącej z naniesioną datą - doręczona została M. J. w dniu 7 października 2015 r., czyli – miesiąc po wyznaczonym przez organ I instancji terminie zrealizowania wypłaty zasiłku stałego na miesiąc wrzesień 2015 r. Z zestawienia wskazanych dat wynika, że pkt. 2 opisywanej decyzji był – w dniu jej doręczenia, czyli – wejścia do obiegu prawnego – niewykonalny. Co więcej - w dniu 7 października 2015 r. upływał także termin w kolejnym "miesiącu kalendarzowym" określony przez organ I instancji jako ten, w którym "wstrzymuje się wypłatę świadczenia". W rezultacie, co podniosła M. J. w skardze, skarżąca nie otrzymała żadnego wsparcia finansowego od Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. we wrześniu 2015 r. Takie działanie organów powołanych do świadczenia pomocy społecznej osobom, które – jak w przypadku M. J., dotknięte są ubóstwem i długotrwałą chorobą, nie mogą być aprobowane. Z opisanych względów Sąd orzekł, że decyzje organów obu instancji w części, w których orzekały tj. oznaczały datę wypłaty przyznanego zasiłku na miesiąc wcześniej przed wydaniem decyzji ( w przypadku organu I instancji) bądź – dwa miesiące wcześniej ( w przypadku decyzji organu odwoławczego) są nieważne z przyczyn, o których mowa w art. 156 §1pkt. 2 kpa w zw. z 100 i 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( publ. jw.).Należy przy tym zaznaczyć, że zasady postępowania w sprawach pomocy społecznej (podobnie jak zasady wynikające z przepisów art. 6-16 kpa) czyli tzw. zasady ogólne, nie są jedynie zasadami programowymi. Nakładają one na organy realne obowiązki, a stronom przyznają realne uprawnienia procesowe. Istotne naruszenie zasad postępowania w sprawach pomocy społecznej stanowi podstawę do usunięcia decyzji z obrotu prawnego przez sąd, skoro nie uczynił tego – w odniesieniu do decyzji organu I instancji - organ odwoławczy. W omawianym przypadku naruszenie zasad postępowania w sprawach pomocy społecznej miało – w ocenie sądu w składzie orzekającym – wymiar rażący i stanowiło podstawę orzeczenia o nieważności tych części decyzji, które de facto uniemożliwiły skarżącej uzyskanie świadczeń we wrześniu 2015 r. mimo, iż wniosek skarżącej o pomoc wpłynął do organu w dniu 16 września 2015 r. W pozostałej części sąd skargę M. J. oddalił nie dopatrując się zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, jak i w ich orzeczeniach w pkt. 1 i 3 , naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych sądowi akt wynika bowiem, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ( m. in. poprzez wywiad środowiskowy) organ I instancji przyznał M. J. wnioskowaną pomoc w postaci zasiłku stałego w wysokości przewidzianej przepisami art. 37ust. 2 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zarzuty skarżącej podnoszone wcześniej w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu, nie dotyczą np. nieprawidłowego ustalenia wysokości dochodów skarżącej czy określenia kwoty zasiłku. W skardze M. J. zarzuciła w szczególności, że już wcześniej sytuacja życiowa skarżącej charakteryzowała się warunkami uprawniającymi skarżącą do uzyskania zasiłku stałego z pomocy społecznej, ale uzyskiwała pomoc przede wszystkim w postaci zasiłków okresowych i innych i dlatego skarżąca uważa, że postępowania w tamtych sprawach cechowała przewlekłość bądź bezczynność pracowników organów pomocy społecznej. Tego rodzaju zarzut oczywiście nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji ocenianych w niniejszej sprawie. Ponadto skarżąca podnosiła, że we wrześniu 2015 r. nie uzyskała żadnej pomocy finansowej od organu I instancji, a wobec stwierdzenia przez pracownika socjalnego, że w sytuacji życiowej skarżącej taka pomoc jest należna, skarżąca uważa, "że pozbawienie skarżącej posiłku, leków w miesiącu wrześniu zakrawa na bezczynność". Kwestia uprawnienia skarżącej do uzyskania pomocy we wrześniu 2015 r. była przedmiotem rozważań sądu powyżej i w tej części skarga M. J. została uwzględniona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 §1 pkt. 2 i art. 151 cyt. na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W trakcie ponownego rozpoznawaniu wniosku M. J. "o udzielenie pomocy w związku z odmową wszczęcia postępowania w sprawie złożonego wniosku o emeryturę" z dnia 16 września 2015 r. organy będą miały na względzie wyrażone wyżej poglądy prawne, a w szczególności – potrzebę realnego określenia terminu do podjęcia udzielonego świadczenia z pomocy społecznej .