VII SA/Wa 1199/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) (dalej jako "PINB"), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej jako "ustawa Prawo budowlane"), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a.") nałożył na (...) (dalej jako "skarżący") obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem tarasu (przynależnego do lokalu nr 4) znajdującego się na drugiej kondygnacji od południowo-wschodniej strony budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. (...), poprzez rozbiórkę części tarasu (obcięcie), od strony granicy z nieruchomością położoną przy ul. (...), na całej jego szerokości o 1,5 m, tak aby spełniał wymagania przepisów Rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej jako: "Rozporządzenie Ministerstwa Infrastruktury"), w terminie 1 miesiąca. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia (...) sierpnia 2011 r. (...) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) o skontrolowanie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzonych prac budowlanych na działce nr. ew. (...) budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zawiadomieniem z dnia (...) listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) poinformował inwestorów prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą (...) o wszczęciu postepowania administracyjnego i przysługujących w postępowaniu prawach strony. Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) nakazał inwestorom: (...), działającym wspólnie jako spółka cywilna pod nazwą (...) prowadzenie tarasu (przynależnego do lokalu nr 4) znajdującego się od południowo-wschodniej strony na drugiej kondygnacji nad patio budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. (...), do stanu zgodnego z prawem tj. zgodne z zatwierdzonym projektem budowalnym decyzją Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) września 2009 r. Wobec niewykonania ww. obowiązku PINB decyzją Nr (...) z dnia (...) października 2013 r. nakazał (...) rozbiórkę przedmiotowego tarasu. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – (dalej jako "(...)WINB") decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2014 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia (...) lutego 2013 r. Natomiast decyzją Nr (...) z dnia (...) maja 2014 r. uchylił decyzję z dnia (...) października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) PINB nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót przy rozbudowie przedmiotowego budynku. W dniu (...) lipca 2014 r. wpłynęła do organu ocena techniczna, natomiast w dniu (...) października 2014 r. jej uzupełnienie. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...). W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że w uzupełnieniu opinii technicznej stwierdzono, że w związku z ryzykiem osłabienia narożnika budynku sąsiedniego na skutek prac ziemnych przy budowie budynku prowadzonych bezpośrednio przy budynku sąsiednim wzmocniona została konstrukcja narożnika budynku sąsiedniego w formie platformy. W opinii podkreślano też, że zasadność wykonania tych robót ujawniła się w trakcie robót budowlanych. Według oceniającego platforma nie stanowi żadnego z elementów budowlanych opisanych w § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a zatem nie dotyczy jej wymóg sytuowania w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką. Odnosząc się do ww. opinii organ powiatowy uznał, że została ona wykonana błędnie, a twierdzenia w niej zawarte wypaczają stan faktyczny i nie są zgodne z wiedzą budowlaną oraz z przepisami prawa. Organ zauważył, że oceniający dla potrzeb sporządzenia swojej oceny nie posłużył się nazwami stosowanymi w przepisach techniczno-budowlanych określającymi części obiektów budowlanych takimi jak "balkon", "taras", a zastosował własne nazewnictwo tworzone na potrzeby sprawy. Ponadto użyte przez oceniającego określenia miały za zadanie zakamuflowanie stanu faktycznego. Organ nie podziela wyrażonej w opinii tezy dotyczącej konieczności wykonania platformy w związku z ryzykiem osłabienia narożnika budynku sąsiedniego. PINB wyjaśnił czym są roboty ziemne i wskazał, że w ramach prac ziemnych nie było możliwe wykonanie "platformy (wypuszczenia stropu)" na poziomie drugiej kondygnacji. Podkreślił przy tym, że na etapie budowy i przekazania do użytkowania budynku, platforma ta spełniała wg inwestora rolę daszku nad patio. Konkludując organ powiatowy stwierdził, że zgodnie z wiedzą i nomenklaturą budowlaną wykonane samowolnie roboty w budynku mieszkalnym doprowadziły do powstania tarasu przynależnego do lokalu nr 4. Uznał zatem, że skoro wykonany taras przylega do granicy z nieruchomością położoną przy ul. (...), a tym samym narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to należy rozebrać jego część, od strony granicy na całej jego szerokości o 1,5 m. Organ przywołał przy tym brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie (...) złożyli odwołanie. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) znak (...) z dnia (...) marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił opisaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) Nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącym przywrócenie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie balkonu na taras (przynależny do lokalu nr 4) do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) września 2009 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy zauważył, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym inwentaryzacji powykonawczej rzutu 1 - go pietra nie wynika, aby budynek został oddany do użytkowania razem z wykonanym przedmiotowym tarasem. Na inwentaryzacji widniał zgodnie z projektem budowlanym balkon o powierzchni 2,29 m2. Organ wojewódzki uznał zatem, że badany taras powstał po oddaniu budynku do użytkowania i stwierdził prawidłowość działań organu I instancji w zakresie podjęcia procedury naprawczej wskazanej w art. 51 Prawa budowlanego. Powołując się na treść § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ odwoławczy przyznał rację organowi powiatowemu, który uznał, że wykonanie tarasu, poprzez zwiększenie powierzchni pierwotnie projektowanego balkonu w sposób oczywisty narusza przepisy techniczno - budowlane. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, (...) WINB wskazał, że pozbawiona jest ona racji, gdyż przepisy warunków technicznych dotyczących obiektów budowlanych, jak i ich poszczególnych elementów mają bezwzględne zastosowanie, chyba że inwestor przed rozpoczęciem robót uzyskał zgodę Ministra Infrastruktury na odstępstwo od tych przepisów, bądź zatwierdzona ostateczną decyzją administracyjną dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie określonych robót budowlanych. Organ wojewódzki podkreślił, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego tarasu stanowią samowolę budowlaną. Projekt nie przewidywał tarasu na I piętrze usytuowanego w granicy z działką sąsiednią, a usytuowanie budynku w granicy nie sanuje wykonanych robót budowlanych, których nie przewidywał projekt, a które naruszają przepisy odległościowe. W opinii (...) WINB zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych (przerobienie balkonu na taras) do stanu poprzedniego, z uwagi na fakt, że stan zgodny z przepisami, to ten przewidziany projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) września 2009 r. Organ uznał więc, że skarżący powinni przebudować przedmiotowy taras na balkon, przewidziany dokumentacją projektową. Odnosząc się do treści przedłożonej oceny technicznej, organ wojewódzki podzielił ocenę tego dokumentu, wyrażoną przez organ I instancji. Od powyższej decyzji (...) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej nakazuje skarżącym przywrócenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją (...) nr (...) z dnia (...) września 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. Art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym nakazaniu skarżącym przywrócenia samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie balkonu na taras do stanu poprzedniego tj. zgodnego z projektem budowlanym mimo, że budynek był od początku wybudowany w warunkach odstępstwa od projektu budowlanego i stan zgodny z projektem budowlanym w postaci balkonu przylegającego w tym miejscu do lokalu skarżących nigdy nie zaistniał oraz przez pominięcie możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które to możliwości powinny być w pierwszej kolejności zbadane i zastosowane przez organ nadzoru budowlanego; 2. Art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 84 k.p.a. oraz 81c ust.2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez brak dostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na zaniechaniu nakazania stronie dostarczenia ekspertyzy lub zlecenia przez organ wykonania takiej ekspertyzy, która zawierałaby ocenę możliwości przeprowadzenia robót budowlanych doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem i wskazywałaby jakie to mają być roboty, dodatkową ocenę stanu techniczno-budowlanego wykonanych samowolnie przez inwestora robót, ocenę technicznej możliwości dokonania przebudowy na balkon przewidziany w projekcie budowlanym i jakie roboty są konieczne w tym celu oraz w jakim zakresie będą dotyczyły nieruchomości wspólnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. Art. 52 ustawy Prawo budowlane przez skierowanie zaskarżonej decyzji do skarżących będących właścicielami lokalu mieszkalnego podczas gdy samowolnie wykonane przez inwestora prace budowlane, których dotyczy zaskarżona decyzja nie obejmowały ich lokalu, lecz część nieruchomości wspólnej, wobec czego decyzja powinna być skierowana do Wspólnoty Mieszkaniowej lub inwestora, który dopuścił się tych prac. W uzasadnieniu podkreślili, że art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane składa się na tryb legalizacji robót budowlanych prowadzonych m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 1) i pkt 4 prawa budowlanego). Przewiduje on zatem kilka możliwych rozstrzygnięć organu administracyjnego, które zostały przez ustawodawcę przewidziane jako alternatywa rozłączna, a zastosowanie każdej z nich ściśle zależy od istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego. Następnie przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazali, na konieczność wzięcia go pod uwagę przy ocenie podstawy rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. W oparciu o treść przywołanych wyroków wywodzili, że w postępowaniu naprawczym toczącym się na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ zobligowany jest ocenić czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i jakie czynności należy wykonać aby do takiego stanu doprowadzić. Dopiero w razie stwierdzenia, że osiągnięcie tego celu i nakazanie wykonania określonych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 jest niemożliwe, organ może zastosować rozstrzygnięcie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podczas gdy w sprawie niniejszej organ błędnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez uprzedniego przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, nie wyjaśniając należycie stanu faktycznego. Skarżący wywodzili dalej, że przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie istniał element, który w protokole oględzin został nazwany "daszkiem nad patio lokalu k.01". Miał on znacznie większą powierzchnię niż balkon i inną konstrukcję, na której się wspierał. W ocenie skarżących nieuprawnione jest twierdzenie, że stan poprzedni to ten, który wynika z projektu budowlanego, ale nigdy nie został zrealizowany. Skarżący wskazali również, że nakazując dostarczenie oceny technicznej organ powiatowy uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości w rozumieniu art. 81c ust.2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Jednak uznając, że przedstawiona ocena techniczna wraz z jej uzupełnieniem nie wyjaśniła tych wątpliwości, organ powinien zażądać innej oceny technicznej, ani zlecić sam wykonanie jej na koszt strony. Organy nadzoru budowlanego mimo, że miały taką możliwość na podstawie ww. przepisu, nie zrobiły tego. Zarazem skarżący zarzucili organowi powiatowemu, że ten nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego i nie zlecił sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy w zakresie oceny możliwości przeprowadzenia robót budowlanych doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem oraz czy dokonanie przebudowy na balkon jest technicznie możliwe i czy wymaga robót budowlanych w zakresie nieruchomości wspólnej, a także jakie roboty są konieczne aby doprowadzić do stanu wskazanego w projekcie budowlanym. Skarżący zwrócili uwagę, na konieczność wyjaśnienia tych kwestii przed podjęciem decyzji w sprawie. Argumentowali dalej, że z zaskarżonej decyzji nie wynika w istocie jakie roboty budowlane mają podjąć, a także że nie została zbadana przez organ techniczna możliwość przebudowy na balkon, przede wszystkim czy i w jakim zakresie będzie konieczna ingerencja w części wspólne budynku np. w ściany lub zastosowanie dodatkowych elementów konstrukcyjnych. Skarżący wywodzili również, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę, że jako właściciele lokalu nr 4 nie są oni władni dokonać robót budowlanych oraz że brak jest podstaw do ponoszenia przez nich kosztów dokonania przebudowy. Wszak to nie oni dokonywali samowolnie kwestionowanych prac budowlanych, a przebudowany element nie stanowił części lokalu skarżących, lecz część nieruchomości wspólnej. Zdaniem skarżących organ winien również uwzględnić możliwość skrócenia "tarasu" od strony granicy z działką sąsiednią na odległość 0,8 m, która została zastosowana w odniesieniu do pozostałych balkonów w budynku, w tym balkonu na wyższej kondygnacji, co przewidywał projekt budowlany, zawierający odstępstwo uzyskane przez inwestora. Kończąc skarżący podnieśli, że organ nie podjął czynności dowodowych koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego i możliwości przeprowadzeń czynności lub robót, które doprowadziłyby wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Bezpodstawnie przyjął on za jedyną podstawę rozstrzygnięcia art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym naruszył on art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 84 § 1 k.p.a., jak również art.52 ustawy Prawo budowlane kierując decyzję do (...) zamiast do Wspólnoty Mieszkaniowej (...)i ewentualnie inwestora. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja (...) WINB z dnia (...) marca 2015 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzja organu drugiej instancji przede wszystkim narusza przepisy prawa procesowego, co skutkować musi jej uchyleniem. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Orzekając na tej podstawie organ musi mieć na uwadze brzmienie art. 139 k.p.a. zgodnie z którym, nie może on wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazana w przywołanym przepisie "niekorzyść" powinna być interpretowana jako oczywiste pogorszenie sytuacji prawnej odwołującego się, w stosunku do ustalonej wydanym przez organ I instancji rozstrzygnięciem. Strona odwołująca się powinna bowiem mieć pewność, że wniesione przez nią odwołanie spowoduje w najgorszym dla niej przypadku utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wyrażony w komentowanym przepisie zakaz reformationis in peius służy przede wszystkim ochronie interesów strony postępowania administracyjnego i jego respektowanie w postępowaniu odwoławczym stanowi jedną z istotnych cech demokratycznego państwa prawnego. Powyższy pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (m.in. w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, publ. LEX nr 10913). W rozpoznawanej sprawie organ powiatowy nałożył na skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem tarasu poprzez rozbiórkę jego części od strony granicy działki, na całej jego szerokości o 1,5 m. Podczas gdy organ wojewódzki uchylając decyzję organu I instancji nakazał skarżącym przywrócenie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie balkonu na taras do stanu poprzedniego tj. zgodnego z projektem budowlanym. Sąd zauważa w tym miejscu, że obowiązki wynikające z dyspozycji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zasadniczo różnią się od siebie. Nałożenie przez organ odwoławczy obowiązków wynikających z pkt 1 jest dużo bardziej uciążliwe dla skarżących, niż zakres robót orzeczony decyzją organu powiatowego. Przywrócenie stanu poprzedniego, a zatem rozbiórka tarasu i przystosowanie go do parametrów balkonu wymaga od skarżących znacznie większego nakładu pracy, aniżeli obcięcie go o 1.5 metra. Operacja ta naraża skarżących także na niewspółmiernie większe koszty wykonania prac budowlanych i będzie ona uciążliwa zarówno dla skarżących jak i mieszkających w budynku pozostałych lokatorów. Analiza dokumentów zgormadzonych w postępowaniu administracyjnym, pozwala twierdzić, że o ile zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) września 2009 r. do lokalu nr. 4 faktycznie przynależeć powinien balkon, oddalony od granicy działki o 0,8 m., to jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych protokołów kontroli, w szczególności protokołu nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. w miejscu przewidzianego projektem budowlanym balkonu, inwestor wybudował najpierw "daszek nad patio", przekształcony następnie w taras, co stwierdzono w protokole nr (...) z dnia (...) października 2012 r. A zatem należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie stan zgodny z projektem budowlanym nigdy nie powstał. Inwestor w miejsce przedmiotowego balkonu wybudował taras, czego nie zauważył organ odwoławczy. Wobec powyższego, uwadze Sądu nie może ujść, że (...) WINB rozpoznając odwołanie skarżących i uchylając w całości decyzję organu I instancji dopuścił się naruszenia zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy w sposób niewątpliwy pogorszył sytuację prawną odwołujących się, gdyż wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia, która jest ewidentnie mniej korzystna dla inwestorów, a przede wszystkim nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przesłanek zawartych w art. 139 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy mógłby uchylić decyzję organu I instancji w całości jednakże byłoby to możliwe w sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu powiatowego rażąco naruszałoby prawo. W uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny rozstrzygnięcia przez Sąd. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia art. 15 k.p.a. tj. wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania. Realizacja tej zasady nie następuje poprzez wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć przez dwa organy administracji publicznej. Jak wskazywał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., (sygn. akt V SA 721/92, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów.". Z kolei w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., (sygn. akt I OSK 451/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. (...) w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. (...) Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy." Podzielając wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądy i przyjmując je za własne, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że dokonując zmiany materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia i nakładając na stronę znacznie bardziej uciążliwy obowiązek, określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, niż nałożony przez organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, (...) WINB wydając zaskarżoną decyzję naruszył także wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zatem wobec wskazanych naruszeń prawa procesowego będących bezpośrednią przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji, odnoszenie się przez Sąd do zarzutów poczynionych przez skarżących należy uznać za zbyteczne w niniejszym postępowaniu sądowym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 209 tej ustawy.