IV SA/Wa 3667/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. C., K. C., Z. C., M. C., A. C., A. C. i Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. C., K. C., Z. C., M. C., A. C., A. C. i Z. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r,. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 9a i art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, dalej również "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania J. C., K. C., M. C., Z. C. i Z. C. od decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za grunt o powierzchni 3268 m2, pochodzący z nieruchomości położonej w W. przy ul. M., hip. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość o powierzchni 4218 m2 położona w W. przy dawnej ul. K. (obecnie ul. M.) nr hip. [...] była objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Tym samym z dniem wejścia dekretu w życie powyższa nieruchomość przeszła na własność Miasta W. Natomiast od 1950 r., na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy (Dz. U. nr 14, poz. 130) nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa. Dawnym właścicielem nieruchomości był K. C., który na mocy aktu notarialnego z [...] sierpnia 1941 r. zakupił działki nr [...] i nr [...] zawierające powierzchnie po 1327 m2 każda działka oraz działkę nr [...] o powierzchni 1564,20 m2. Działki te należały do "[...]" i [...] września 1927 r. nadano im numer miejski hipoteczny [...]. Z planu sporządzonego dla tej nieruchomości w marcu 1925 r. przez geometrę przysięgłego M. J. oraz rejestru pomiarowego wynika, że z ogólnej powierzchni nieruchomości hip. nr [...], tj. z 4 218,20 m2, teren o powierzchni 3 604 m2 znajdował się pod placem, natomiast pozostały grunt o powierzchni 614,20 m2 zajęty był pod drogi, w tym pod ulicę K. zajęto 246 m2 (po 123 m2 z działek nr [...] i nr [...]), pod istniejącą wówczas ulicą B. znajdowało się 368,20 m2 (po 122,60 m2 z działek nr [...] i nr [...] oraz 123 m2 z działki nr [...]). Na plan geometry J. naniesiono również regulację z planu Biura Pomiarów Magistratu Miasta W. za nr [...] z 1925 r., z której wynika, że z nieruchomości hip. nr [...] grunt o powierzchni 3 537,40 m2 został przeznaczony pod regulację ulicy R. i pasa kolejowego. Aktualnie powyższa nieruchomość obejmuje działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...] oraz o numerach [...] i [...], z obrębu [...]. Działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 326 m2 stanowi własność Skarbu Państwa, zaś pozostałe działki o łącznej powierzchni 2960 m2 stanowią własność Miasta W. Na rzecz następców prawnych dawnego właściciela, tj. J. C., Z. C., K. C., S. C., T. C. i M. C. Prezydent Miasta W. decyzją z [...] kwietnia 2005 r. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego przedwojennym budynkiem mieszkalnym i budynkiem garażowym gruntu o powierzchni 932 m2 oznaczonego jako działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W wykonaniu tej decyzji [...] czerwca 2005 r. zawarto umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste ww. działek (w formie aktu notarialnego). Z kolei w odniesieniu do gruntu o powierzchni 2 960 m2 z nieruchomości hip. nr [...], w skład którego wchodziły działki o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], Prezydent Miasta W. decyzją z [...] kwietnia 2005 r. odmówił następcom prawnym dawnego właściciela nieruchomości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. J. C., Z. C., K. C., M. C. i Z. C. 30 listopada 2011 r. wystąpili do Prezydenta Miasta W. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt o powierzchni 2 960 m2 pochodzący z nieruchomości położonej przy dawnej ul. K. (obecnie M.), stanowiący własność Miasta W. Prezydent Miasta W. decyzją z [...] grudnia 2012 r. odmówił następcom prawnym dawnego właściciela przyznania odszkodowania za grunt o powierzchni 2 960 m2 pochodzący z nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. K. (obecnie ul. M.), hip. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania następców prawnych od ww. decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. uznając, że strony nie zostały prawidłowo poinformowane o zgromadzeniu kompletu materiału i nie miały możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutu pełnomocnika odwołujących, dotyczącego stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. (wyrok z 13 czerwca 2011r. sygn. akt SK 41/09 - przypis Sądu) Wojewoda [...] wskazał, że orzeczenie TK pozostaje bez związku z niniejszą sprawą. Organ podkreślił, że z mocy tego wyroku nie został usunięty z systemu prawa zakwestionowany przepis, ani nie została zakwestionowana konstytucyjność określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanek warunkujących uzyskanie odszkodowania przez przeddekretowych właścicieli nieruchomości (ich następców prawnych) za utracone po dniu 5 kwietnia 1958 r. domy jednorodzinne bądź działki gruntu, które przed wejściem w życie dekretu warszawskiego mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Natomiast w niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania odszkodowania za grunt, oprócz braku możliwości przeznaczenia działki przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne, był również stwierdzony przez organy fakt utraty możliwości faktycznego władania tą nieruchomością przez następców prawnych dawnego jej właściciela przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta W. decyzją z [...] marca 2015 r. odmówił przyznania odszkodowania za grunt o powierzchni 3 286 m2 pochodzący z nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. M., hip. nr [...]. W ocenie organu nieruchomość nie spełnia obu przesłanek wymaganych do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta W. wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. Odwołanie od decyzji wnieśli J. C., Z. C., K. C., M. C. i Z. C. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] marca 2015 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania Miasta W. jedynie zachodni narożnik nieruchomości hip. nr [...] położony był w strefie lla, w której obowiązywała zabudowa luźna lub grupowa o 2 kondygnacjach oraz 30% powierzchni zabudowania, a zatem przeznaczony był pod mieszkalnictwo. Grunt ten odpowiadał powierzchni 680,80 m2 placu zaznaczonego na planie Biura Pomiarów z 1925 r. i stanowił część nieruchomości, która decyzją Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 2005 r. została oddana w użytkowanie wieczyste następcom prawnym poprzedniego właściciela, a zatem nie stanowił przedmiotu niniejszej decyzji. Pozostała, przeważająca część nieruchomości hip. nr [...] oznaczona została w Ogólnym Planie Zabudowania Miasta W. jako tereny użyteczności publicznej oraz tereny kolejowe (według regulacji naniesionej na planie geometry J. w 1925 r. był to teren o powierzchni 3 537,40 m2 przeznaczony - odpowiednio - pod ulicę R. i pod pas kolejowy). Ustalenia te potwierdza również treść zaświadczenia Sądu Powiatowego dla W. z [...] października 1958 r., stwierdzającego stan prawny w przeddzień wejścia w życie dekretu. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że grunt nieruchomości hip. [...] będący przedmiotem niniejszej decyzji jeszcze przed dniem wejścia w życie dekretu był przeznaczony na cele inne, niż budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a mianowicie pod użyteczność publiczną (droga) i pod pas kolejowy, Dalej organ wskazał, że z planu sporządzonego w marcu 1925 r. przez geometrę przysięgłego M. J. oraz z rejestru pomiarowego wynika, że w dniu wejścia w życie dekretu (a więc przed 5 kwietnia 1958 r.) były właściciel K. C. nie miał faktycznej możliwości władania częścią przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 614,20 m2, zajętą pod ulice. Natomiast w odniesieniu do pozostałego gruntu, Miejska Komisja Planowania Gospodarczego wyraziła zgodę na lokalizację ogólną dwóch domów mieszkalnych dla Polskich Zakładów [...] (zaświadczenie Nr [...] z [...] września 1955 r.), a decyzją z [...] maja 1957 r. Prezydium Rady Narodowej w W. wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Polskim Zakładom [...] w W. gruntów położonych przy ul. K. Protokół zdawczo-odbiorczy podpisano 4 czerwca 1957 r. Z kolei część nieruchomości hip. nr [...] stanowiąca obecnie własność Skarbu Państwa objęta została zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] listopada 1955 r., którym Prezydium Rady Narodowej w W. wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową strażnicy pożarnej dla W. Komendy Straży Pożarnych na terenie położonym przy ul. M. W konsekwencji Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że z punktu widzenia przepisu art. 215 u.g.n. nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ponieważ faktyczna utrata możności władania nieruchomością przez byłego właściciela nastąpiła przed 5 kwietnia 1958 r. Organ odnosząc się do zarzutu konieczności właściwego zakwalifikowania podstawy prawnej wniosku przez urzędnika rozpoznającego sprawę wyjaśnił, że wnioskodawcy reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika we wniosku o ustalenie odszkodowania z 30 listopada 2011 r. wskazali jako podstawę prawną art. 215 ust. 2 u.g.n., nie zaś art. 215 ust. 1 u.g.n. Wobec tego organ pierwszej instancji był związany treścią tego wniosku. Nie zgadzając się z decyzją Wojewody [...] z [...] października 2015 r. K. C., Z. C., M. C., A. C., A. C., Z. C. wywiedli skargę do sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1. nierozpoznanie sprawy w zakresie przepisu art. 215 ust. 1 u.g.n. pomimo, że wniosek został rozszerzony o taką podstawę w piśmie z 2 lipca 2013 r., oraz powtórzony w toku postępowania odwoławczego; 2. wadliwe przyjęcie, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n, tj. odnośnie przesłanki utraty władania po 4 kwietnia 1958 r., oraz wykorzystania nieruchomości. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący wywiedli, że w piśmie z 2 lipca 2013 r. skierowanym do Prezydenta Miasta W., podniesiono, iż "nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne (warzywno-sadownicze), co powoduje, że mogła mieć ona status nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 215 ust. 1 u.g.n., a ponadto mogła być wykorzystana na cele mieszkaniowe, o czym świadczy faktyczne wykorzystywanie nieruchomości w dacie utraty władania oraz cel odebrania nieruchomości poprzednikowi prawnemu wnioskodawców". Podstawę prawną wniosku skarżący rozszerzyli również w piśmie skierowanym do Wojewody [...] z 7 września 2015 r. Organy administracji nigdy nie kwestionowały oświadczeń dotyczących podstawy z art. 215 ust. 1 u.g.n., ani nie zwracały się do nich o wyjaśnienie lub sprecyzowanie. Pominięcie tej podstawy na obecnym etapie, w ocenie skarżących zostało dokonane przez organy administracji z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Odnośnie rozpoznania sprawy na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. skarżący podnieśli, że organy orzekające w sprawie pominęły fakt, że ich dom rodzinny znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości, przeszedł na własność Skarbu Państwa dopiero po 28 maja 1960 r. (data odmowy przyznania skarżącym prawa własności czasowej do gruntu). Ponadto, odnośnie przesłanki utraty władania nieruchomości po 4 kwietnia 1958 r., rozstrzygnięcie zostało dokonane w sposób wybiórczy i stronniczy, wyłącznie w oparciu o dokumenty, które nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy. Dokumenty powołane przez organy pozostają w sprzeczności z pominiętym przez organy administracji materiałem dowodowym, potwierdzającym, że, za wyjątkiem części o pow. 326 m2, utrata władania nastąpiła po ww. dacie. Takie dowody, znajdujące się w aktach sprawy, a mianowicie: a. pismo Straży Pożarnej z 17 września 1958 r. potwierdzające, że część nieruchomości (326 m2) została przejęta pod budowę strażnicy na podstawie protokołu z 31 października 1957 r. natomiast część nieruchomości przeznaczona pod podjazdy dla pojazdów Straży została zajęta dopiero 30 maja 1958 r. b. pismo Prezydium Rady Narodowej z 9 marca 1958 r. na okoliczność tego, że droga przecinająca nieruchomość została wybudowana dopiero na początku lat 60, a realizacja budowy ulicy została dopiero "przewidziana", c. pismo geodety z 30 lipca 2012 r. S. M., w opinii którego badania dokumentacji ewidencyjnej pozwalają uznać, że najwcześniejsza dokumentacja, w której ujawniono przedmiotową drogę jest datowana na 1965 r. d. pismo K. C. z 25 sierpnia 1958 r. e. oświadczenie J. C. z 15 maja 2013 r. f. oświadczenie Z. C. z 18 maja 2013 r. Zaskarżone decyzje pominęły również inne kluczowe dla sprawy dowody, w tym protokoły szkodowe za nasadzenia zniszczone na nieruchomości, a także oświadczenia byłego właściciela nieruchomości oraz jego następców prawnych potwierdzające, że przed utratą władania nieruchomość była wykorzystywana na cele produkcji rolnej (warzywno-sadowniczej). Organy administracji pominęły przy tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań K. C. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu stopnia podstawowego oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - zobowiązanie organów administracji do stwierdzenia albo uznania uprawnienia skarżących do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w trybie przepisu art. 215 ust. 1 lub art. 215 ust. 2 u.g.n.; - zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za grunt o powierzchni 3 286 m² pochodzący z nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. M., hip. nr [...]. Podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., podobnie jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących z 30 listopada 2011 r. o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wnioskodawcy we wniosku jako podstawę prawną swojego żądania wskazali art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił przyznania odszkodowania za grunt o powierzchni 2960 m² położony w W. przy dawnej ul. M., hip. nr [...] na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Na skutek odwołania od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2012 r. W piśmie z dnia 2 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne (warzywno-sadownicze), co powoduje, że mogła ona mieć status nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 215 ust. 1 u.g.n., a ponadto mogła być wykorzystywana na cele mieszkaniowe. W tym stanie rzeczy, w ocenie pełnomocnika skarżących, wymaga zbadania, czy nie zostały tutaj spełnione również przesłanki z art. 215 ust. 1 u.g.n. Prezydent Miasta W. rozpatrując ponownie wniosek o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość winien był wziąć pod uwagę, że pierwotny wniosek skarżących o przyznanie odszkodowania z 30 listopada 2011 r. został rozszerzony w zakresie przedmiotowym w treści pisma z dnia 2 lipca 2013 r. W tej sytuacji organ pierwszej instancji winien był przeprowadzić postepowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość badając, czy spełnione zostały przesłanki zarówno z ust. 1 jak i ust. 2 art. 215 u.g.n. Natomiast organ przeprowadził postępowanie ograniczając się tylko do zbadania zaistnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., a wniosek skarżących o przyznanie odszkodowania został już rozszerzony, czego organ nie uwzględnił. Okoliczności tej nie uwzględnił również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, mimo że w odwołaniu skarżący zarzucili organowi pierwszej instancji niezbadanie sprawy pod kątem spełnienia przesłanej z art. 215 ust. 1 u.g.n. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Jeżeli strona postępowania rozszerza wniosek w toku postępowania, do czego ma prawo, to organ nie może dowolnie, bez uzyskania w przypadku wątpliwości od strony dodatkowych wyjaśnień, ograniczać postępowania do treści pierwotnego brzmienia wniosku. Zdaniem Sądu, organy nie interpretując prawidłowo treści wniosku naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż treść żądania jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy. Zatem ponownie rozpoznając sprawę, organ rozpatrzy wniosek zgodnie z żądaniem skarżących. Wobec powyższego ustalenia, przedwczesne jest odniesienie się merytoryczne do pozostałych zarzutów skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.