II OSK 1348/16

Dnia 20 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 1/16 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów usypanych w formie hałd oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. II SA/Wr 1/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów usypanych w formie hałd, oddalił skargę w całości. W skardze kasacyjnej J. P. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. J. [...] G. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie "naruszenia przepisów postępowania w postaci rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I-ej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie", mimo że: - zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu postępowania poprzez np. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który mógłby przechylić szalę na korzyść skarżącego; - zebrany w sprawie materiał dowodowy został wadliwie oceniony co w konsekwencji doprowadziło do sklasyfikowania materiału znajdującego się na nieruchomości skarżącego jako odpadów i nakazaniu J. P. usunięcia gleby i ziemi z terenu nieruchomości położonej w K. oznaczonej ewidencyjnie jako dz. nr [...], [...] obręb J. stanowiącej jego własność; W związku z powyższym wniesiono o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez "Sąd II-ej instancji" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; b) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kwoty 457,00 zł tytułem kosztów postępowania w I-instancji w tym: - tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17,-zł; - tytułem opłaty sądowej od wniesionej skargi 200,-zł; - tytułem kosztów zastępstwa procesowego 240,-zł; c) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kwoty 460,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w tym: 1) tytułem wpisu od wniesionej skargi kasacyjnej: 100,-zł 2) tytułem kosztów zastępstwa procesowego: 360, -zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Według autora skargi kasacyjnej, ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób określony przepisami, ponieważ organ I instancji nie ustalił w sposób obiektywny okoliczności faktycznych w zakresie sklasyfikowania materii zgromadzonej na terenie będącym własnością skarżącego. Organ winien był skorzystać z wiedzy specjalistycznej, a nie dokonywać samodzielnej oceny i klasyfikacji materiału znajdującego się na działce jako odpadów. Zebrany przez organ materiał dowodowy nie był wystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu postępowania poprzez np. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem profesjonalne ustalenie i sklasyfikowanie materiału na nieruchomości skarżącego determinuje jego obiektywność. Okoliczność ta winna być w sposób należyty wyjaśniona przez organ I instancji co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej jako podstawę kasacyjną powołano: "art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.". W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] października 2015 r., znak [...] i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Zgodnie z powołanymi przepisami k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja w tym zakresie ma charakter bardzo ogólny i polemiczny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie uważa, że zebrany przez organ materiał dowodowy nie był wystarczający i budził wątpliwości, które przy uzupełnieniu postępowania poprzez np. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ powinien skorzystać z wiedzy specjalistycznej, a nie dokonywać samodzielnej oceny i klasyfikacji materiału znajdującego się na działce jako odpadów. Odnosząc się do takiego uzasadnienia ww. zarzutu wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. Nie można podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., na skutek czego miało dojść do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, w rezultacie czego prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. W skardze kasacyjnej ograniczono się jedynie do zarzucenia braku skorzystania z wiedzy specjalistycznej w celu dokonania klasyfikacji materiału znajdującego się na działce jako odpadów. Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ I instancji czyniąc zadość przepisom art. 7 jak i art. 77 k.p.a., poczynił starania w celu ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą ustawowe przesłanki dające możliwość wyłączenia stosowania ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej: u.o.). Sąd I instancji prawidłowo powołał się na treść art. 2 pkt 3 u.o. Z uzyskanych wyjaśnień złożonych przez skarżącego wynika bezsprzecznie, że na terenie działki nr [...] nie były i nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Wobec tego słusznie Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO w [...], które uznało, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki do wyłączenia stosowania przepisów u.o. Sąd I instancji odnosząc się do zawartych w skardze twierdzeń, że organ uznał, że na terenie działki nr [...] zdeponowane są odpady o kodzie 17 05 04, chociaż winien był skorzystać w tym zakresie z wiedzy specjalistycznej, a nie dokonywać samodzielnej oceny i klasyfikacji materiału znajdującego się na działce, stwierdził, że sam skarżący podał, że ziemia i gleba znajdująca się na nieruchomości to humus, tj. wierzchnia, najbardziej urodzajna warstwa ziemi powstająca z rozkładu resztek organicznych oraz podglebie, tj. warstwa leżąca tuż pod humusem, składająca się z materiału mineralnego pochodzącego z rozpadu skały macierzystej. Przyznał zatem, że humus to warstwa ziemi, co mieści się w pojęciu "ziemia i gleba". Warstwa ziemi jest bowiem ziemią. A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy z 2012 r. o odpadach (gdy są zanieczyszczone, względnie zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady. Z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 2012 r. o odpadach nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1918/16, LEX nr 2313628). W okolicznościach tej sprawy nie było potrzeby skorzystania z wiedzy specjalistycznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono także pogląd, według którego "Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być" (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. II OSK 2642/16, LEX nr 2409705). Zgodnie z ogólną zasadą gospodarki odpadami wyrażoną w art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zasada ta jest konsekwencją obowiązywania domniemania wyrażonego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane (...), przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania"(zob. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 222). Domniemanie prawne tworzy narzuconą przez ustawę dyrektywę inferencyjną wnioskowania z jednych faktów o innych. Obalenie domniemania wywodzonego z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w indywidualnej sprawie. Do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 26 u.o., wymagane jest ustalenie istnienia odpadów, ich składowania w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. Z treści art. 26 ust. 1 u.o. wynika z mocy samego prawa dla posiadacza odpadów obowiązek niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku, gdy nie można ustalić podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za odpady, powinno zacząć działać domniemanie. Inaczej mówiąc, jeśli domniemanie nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.