II SA/Lu 858/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz K. I. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. P. zostało wszczęte postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w D. . Podczas oględzin w dniu [...] września 2013 r. organ stwierdził, że na budowę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego K. I. uzyskał decyzję Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że realizując ten obiekt, inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na: - zwiększeniu szerokości głównej bryły budynku o ok. 1m, przez co zwiększeniu uległa jego powierzchnia zabudowy oraz kubatura, - zwiększeniu obrysu głównej bryły budynku przez dobudowę od strony wschodniej części o wymiarach zewnętrznych ok. 1,4m x 5,2m, - zwiększeniu obrysu części garażowej budynku przez dobudowę od strony południowej parterowej części o wymiarach zewnętrznych ok. 4,5m x 8m, - zmianie wysokości wschodniej ściany podłużnej w części garażowej budynku powodującej zmianę układu więźby dachowej i połaci dachowej oraz kubatury budynku. Inspektor uznał te odstępstwa, w myśl art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), za istotne i ustalił, że zostały one wykonane bez wymaganej prawem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wobec ustalenia, że w dacie oględzin budowa tego obiektu nie została zakończona (nie wykonano robót wykończeniowych: w części obiektu posadzek, montażu osprzętu instalacyjnego, robót malarskich), organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, a następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie do dnia [...] grudnia 2013 r., projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczo-garażowego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do warunków udzielonego pozwolenia na budowę. W dniu [...] grudnia 2013 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta [...] uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w miejscowości D.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku. Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w B. P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym w oparciu o dyspozycję art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do usunięcia, w terminie do dnia [...] sierpnia 2014 r., wyszczególnionych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Wobec wypełnienia zobowiązań nałożonych tym postanowieniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. decyzją z dnia [...] września 2014 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał K. I. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Powyższa decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2014 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał K. I. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż zaprojektowany w projekcie zamiennym i wykonany dach jednospadowy spełnia wymogi decyzji Wójta Gminy Ł. o warunkach zabudowy, bowiem pozostawiony za wschodnią ścianą budynku pas działki o szerokości 1,50m powoduje, iż istniejący dach jednospadowy skierowany na ten pas spełnia wymogi tej decyzji, w której zawarto warunek wykonania na budynku garażu dachu jednospadowego ze spadkiem w kierunku własnej działki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. S., podnosząc argument o sprzeczności projektu budowlanego zamiennego z decyzjami Wójta Gminy Ł. z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] i z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] o warunkach zabudowy, które jednoznacznie określają, że budynki powinny posiadać dachy jednospadowe ze spadkiem w kierunku działki inwestora. Natomiast zatwierdzony skarżoną decyzją projekt budowlany zamienny przewiduje dach jednospadowy ze spadkiem skierowanym w stronę działki skarżącej. Ponadto strona skarżąca wskazała, że K. I. po wybudowaniu garażu i dobudowanego do niego budynku podwyższył rzędną terenu swojej działki, przez co teren jej działki jest obniżony, a wody opadowe z dachu budynku stodoły spływają na dach jednospadowy budynku garażowego, a następnie strumieniem w stronę jej działki (rury spustowe z każdej strony budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej [...] m˛ odprowadzają wodę w stronę działki skarżącej). Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi konsekwencję istnienia w obrocie prawnym decyzji nakładającej na inwestora obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w zakresie, w jakim odsyła do regulacji dotyczących projektu budowlanego, nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązki wynikające z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - odpowiednio do zakresu zmian. Zatem, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. WINB podniósł ponadto, że projekt budowlany zamienny, zatwierdzony zaskarżoną decyzją, narusza ustalenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] Z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] wynika jednoznacznie, iż budynek garażowy winien posiadać dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku własnej działki. Są to warunki niezależne, które określają oddzielnie usytuowanie przedmiotowego obiektu i sposób wykonania konstrukcji dachu ze spadkiem w określonym kierunku. Natomiast, jak podkreślił organ, zaprojektowany w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym dach budynku garażowego jest jednospadowy ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej o nr [...]. WINB wyjaśnił dalej, że z treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, iż zatwierdzając projekt budowlany zamienny, organ pierwszej instancji przyjął, że właściwą w sprawie jest druga ostateczna decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] o warunkach zabudowy. Organ drugiej instancji zauważył, że powołana decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydana, gdy w obiegu prawnym była decyzja ostateczna Wójta Gminy Ł. z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], co oznacza, iż jest ona drugą decyzją w sprawie warunków zabudowy na budowę spornego budynku gospodarczo-garażowego, usytuowanego na działce nr [...] położonej w D. , a więc może być dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kwestia ta, jak podkreślił organ odwoławczy, nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem obie decyzje o warunkach zabudowy zawierają wymóg wykonania na przedmiotowym budynku dachu jednospadowego ze spadkiem połaci w kierunku własnej działki. WINB uznał, że przewidziane w projekcie zamiennym rozwiązania nie pozwolą doprowadzić wskazanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. I., zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. naruszenie: art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. przez: - zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności wyjaśnienia, czy rzędna działki [...] należącej do skarżącego została podwyższona i czy w konsekwencji rzeczywiście wody opadowe z dachu budynku skarżącego spływają na działkę Z. S. w sytuacji, gdy z protokołu oględzin z dnia [...] września 2013 r. wynika, że teren przy budynku został zagospodarowany przy nieznacznej zmianie rzędnych budynku; - nieustosunkowanie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. wyjaśnień K. I. i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na oświadczeniach Z. S., jakoby wody opadowe z dachu budynku skarżącego spływały bezpośrednio na teren jej działki w sytuacji, gdy zasady matematyki i wskazania doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, że przy odległości 1,50 m od wschodniej ściany budynku do granicy działki (ogrodzenia) Z. S. niemożliwe jest, aby wody opadowe z budynku spływały bezpośrednio na teren jej działki; - nieuwzględnienie, że w 2005 r. Z. S. brała czynny udział w postępowaniu i korzystała z praw strony na etapie projektowana i zatwierdzenia pozwolenia na budowę oraz wyraziła pisemną zgodę na usytuowanie budynku skarżącego w odległości 1 m od granicy działki (ogrodzenia); - nieuwzględnienie faktu, że do września 2013 r. Z. S. nie skarżyła się na spływ wód opadowych na jej działkę; - zaniechanie zbadania aktualnego stanu budynku skarżącego, sporządzenia dokumentacji fotograficznej i ponownych oględzin przedstawiających usytuowanie przedmiotowego budynku względem ogrodzenia na granicy z działką Z. S. w sytuacji, gdy od ostatnich oględzin z [...] września 2013 r. skarżący rozebrał tzw. dobudówkę do budynku od strony wschodniej o wymiarach zewnętrznych ok. 1,4 x 5,2 m, co uniemożliwia ocenę, czy wody opadowe z budynku skarżącego spływają bezpośrednio na teren działki Z. S.; - pominięcie faktu, że tzw. dobudówka do budynku od strony wschodniej o wymiarach zewnętrznych ok. 1,4 x 5,2 m już nie istnieje, co ma istotne znacznie, gdyż powoduje, że za ścianą wschodnią budynku jest pozostawiony pas działki o szerokości 1,50 m, co skutkuje tym, że istniejący dach jednospadowy skierowany na ten pas działki spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2014 r., tj. jest skierowany na działkę inwestora; - bezzasadne przyjęcie, że decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. są tożsame i nakazują skierowanie nachylenia dachu w kierunku działki własnej inwestora, w sytuacji, gdy decyzje różnią się ilością obiektów budowlanych i ich wymiarami oraz parametrami technicznymi; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. organu pierwszej instancji projekt zamienny budynku gospodarczo-garażowego nie pozwala na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednak częściowo z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca, w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd ma obowiązek uwzględnić skargę. Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, SIP nr 46694; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, SIP nr 47269; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002, Lexis.pl nr 2126414, MoP 2004, nr 2, s. 60). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w D. , i przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, istotnie naruszył dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Zważyć należy, że organ odwoławczy nie wskazał żadnych braków postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji. Nie podzielił jedynie dokonanej przez ten organ oceny co do zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził bowiem, że projekt ten przewiduje budowę budynku gospodarczo-garażowego z dachem jednospadowym ze spadkiem połaci w kierunku sąsiedniej działki nr [...], podczas, gdy decyzja o warunkach zabudowy, której treścią był związany organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, zawiera wymóg wykonania na tym budynku dachu jednospadowego ze spadkiem połaci w kierunku własnej działki inwestora. Niewątpliwie wskazane przez organ drugiej instancji uchybienie nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. WINB nie wykazał bowiem, iż zgromadzone w sprawie dowody są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, innymi słowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeciwnie, organ odwoławczy zakwestionował jedynie dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Nie wskazał przy tym żadnych czynności postępowania wyjaśniającego, których przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji jest konieczne dla wyjaśnienia istoty sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego drugiej instancji, kwestionując jedynie dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego, niezasadnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, co narusza dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Powyższe obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o dyspozycję art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i z uwzględnieniem odpowiednich norm prawa materialnego dokona oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie, mając na uwadze wiążący charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], z której wynika, że budynek garażowy winien posiadać dach jednospadowy skierowany na działkę inwestora, a zatem ze spadkiem w kierunku do środka działki skarżącego, nie zaś w kierunku działki sąsiedniej o numerze [...]. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie jest decyzją wydaną w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Nie jest zatem dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W związku z tym, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi żadnych praw do objętej nią działki i dla jej uzyskania nie trzeba mieć żadnych praw do nieruchomości (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), dopuszczalne jest wydanie jednemu wnioskodawcy więcej niż jednej decyzji dla tej samej działki, a nawet wydanie jej więcej niż jednemu wnioskodawcy w stosunku do tej samej działki (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). W związku z powyższym sąd orzekł, jak w sentencji.