II SA/Kr 1426/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. S., M. S., M. K., A. H., E. Z. i S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz T. decyzją z dnia 31 października 2011 r. znak: [....] po rozpatrzeniu wniosku B.Z. i C.Z. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą i wjazdami na działce nr [....] w T. przy ul. [....] oraz odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie podziemnego zbiornika LPG na działce nr [....] w T. przy ul. [....] ". Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli M.S. , M.S. i M.H. Odwołanie M.S. i M.S. rozpatrzone zostało w odrębnym postępowaniu tzn. decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r. znak: [....] w T. , w wyniku rozpatrzenia odwołania M.S. i M.S. umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, iż osoby te nie były w ocenie Kolegium stronami postępowania. M.H. w swoim odwołaniu, zarzucił zaskarżonej decyzji błędy merytoryczne oraz formalne, a ponadto, iż nie uwzględniono w postępowaniu na prawach strony M.S. i M.S. , którzy są właścicielami działek nr nr [....] . W wyniku rozpatrzenia odwołania M.H. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 5 stycznia 2012 r. znak: [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza T. z dnia 31 października 2011 r. znak: [....] , podzielając poglądy organu I instancji. Odpowiadając na zarzut, że organ nie uwzględnił w toczącym się postępowaniu jako stron M.S. i M.S. , Kolegium wskazało, że na podstawie raportu można było stwierdzić, iż oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamykało się w granicach działki, na której miała funkcjonować stacja paliw. Skoro zatem oddziaływanie inwestycji nie obejmowało działek należących do odwołujących, to tym bardziej M.S. i M.S. nie legitymowali się interesem prawnym, który dawał podstawę do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. W dniu 2 lutego 2012 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 20 grudnia 2011 r. znak: [....] oraz z dnia 5 stycznia 2012 r. znak: [....] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.S. i M.S. , przy czym ich skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 20 grudnia 2011 r. znak: [....] tj. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, została wyłączona do odrębnego rozpoznania przez WSA w Krakowie i zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 324/12. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 5 stycznia 2012 r. znak: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie również M.H . Skargi te tj. M.S. i M.S. oraz M.H. , na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt [....] , których treść jest niemalże identyczna, zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą [....] . Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza T. dnia 31 października 2011 r., znak sprawy [....] . W uzasadnieniu skarg m.in. zwrócono uwagę na naruszenie art. 28 kpa przez organ l instancji, które polegało na tym, że skarżący M.S. i M.S. nie zostali dopuszczeni do sprawy jako strony, co nastąpiło bez uprzedniego zbadania całego stanu faktycznego sprawy. Podnieśli oni, że gdyby SKO uznało zasadność ich udziału w postępowaniu administracyjnym jako stron, to zachodziłaby konieczność merytorycznego ustosunkowania się do podniesionych przez nich w odwołaniu zarzutów. SKO wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 136 kpa nie ustosunkowało się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, czy wnioski dowodowe skarżących zmierzające do wykazania ich interesu prawnego w niniejszej sprawie były zasadne, czy też nie, a jeżeli były nieuzasadnione to dlaczego. Następnie skarżący stwierdzili, że nie zgadzają się ze stanowiskiem SKO zgodnie z którym, brak było podstaw do uznania ich za strony postępowania ze względu na brak interesu prawnego. W dalszej kolejności skarżący wskazali, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnieśli, iż decyzja Burmistrza T. z 31 października 2011 r. została wydana bez ich udziału w postępowaniu jako stron, co nie było przez nich zawinione. Nie zostali bowiem dopuszczeni przez Burmistrza T. do tego postępowania jako strony pomimo wniosku z dnia 29 czerwca 2010 r. Zdaniem skarżących przedmiot postępowania w tych sprawach (tzn. [....] i [....] - dopisek Sądu) był taki sam, a "jedyna" różnica była taka, że "obecnie planowana stacja paliw ma mieć o wiele większą moc przerobową w stosunku do tej jaką podawali pierwotnie wnioskodawcy w sprawie [....] ". Skarżący dodali, że po uprawomocnieniu się postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie [....] wnioskodawcy niemalże natychmiast, bo już 15 kwietnia 2010 r. sporządzili ponowny wniosek, który złożyli do UM w T. już w dniu 31 maja 2010 r., by zainicjować niniejsze "nowe" postępowanie w zawężonym już kręgu stron, ti. z wyłączeniem M.S. i M.S. jako właścicieli działek nr [....] i [....] . Zdaniem M.S. i M. S. powodem umorzenia tego postępowania w skutek cofnięcia wniosku przez wnioskodawców było to, że w sprawie [....] został sporządzony w czerwcu 2009 r. na zlecenie wnioskodawców raport o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko. Skarżący wskazali, że z raportu tego wynikało, że stanowiące ich własność działki nr nr [....] leżały w sferze oddziaływania planowanej inwestycji i z tego powodu wnioskodawcy pierwotnie wskazali skarżących jako strony tego postępowania. "Po naszych (skarżących – dopisek Sądu) zasadnych odwołaniach w sprawie [....] wnioskodawcy jednak zmienili zdanie i postanowili się nas pozbyć ze sprawy cofając pierwotny wniosek i zakładając nową sprawę". W odpowiedzi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi M.H. i odrzucenie skarg M.S. i M.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skargi zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z uwagi na rozłączenie skarg M.S. i M.S. , jako pierwsza – w postępowaniu o sygnaturze akt II SA/Kr 324/12 - rozpoznana została skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 20 grudnia 2011 r. znak: [....] , którą SKO w wyniku rozpatrzenia odwołania M.S. i M.S. umorzyło postępowanie odwoławcze. Rozpoznając skargę na tę decyzję, wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 324/12 tut. Sąd uchylił decyzję organu II instancji i przesądził, że w/w osoby winny być stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego. Do chwili uprawomocnienia się tego wyroku, Sąd zawiesił niniejsze postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że rozpatrzenie skargi w niniejszej sprawie uzależnione, jest od wyniku prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego ze skargi M.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 20 grudnia 2011 r. znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego (sygn. akt II SA/Kr 324/12). Postępowanie to, przesądzało bowiem kwestię właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 roku, wydanym do sygnatury II OSK 2324/12, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 324/12, aprobując w całości rozstrzygnięcie Sądu I instancji i w zasadniczej części podzielając poglądy prawne przedstawione w uzasadnieniu w/w wymienionego wyroku WSA. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. zważył, że Kolegium odmawiając skarżącym M.S. i M.S. atrybutu strony, nie rozważyło wystarczająco argumentów szeroko przedstawionych przez nich w odwołaniu oraz z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla ustalenia interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie. W szczególności zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że nie do zaakceptowania było kategoryczne stanowisko organu odwoławczego, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki inwestora, przy czym wnioskowanie takie wynikało zasadniczo tylko z dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, w tym raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie NSA, "niewątpliwie organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie zweryfikował w wymagany sposób dokumentacji złożonej przez inwestora, a zwłaszcza wykonanych na jego zlecenie raportów z 2010 roku, w których autor stwierdził, że uciążliwości w zakresie funkcjonowania stacji paliw zamkną się w granicach przedmiotowej działki. Większa wnikliwość organu w ocenie wymienionych dokumentów była konieczna w rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że skarżący już przed organem pierwszej instancji wnosili o dopuszczenie ich do udziału w sprawie z powołaniem na dokumentację zebraną we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym co do przedmiotowej inwestycji. Również w odwołaniu, wskazując na tożsamość obu postępowań podnosili, że w pierwszej sprawie – umorzonej wskutek cofnięcia wniosku przez inwestora – uznano ich za strony w oparciu o sporządzony wówczas raport z 2009 r., zgodnie z którym nieruchomość skarżących leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W takim stanie sprawy niedopuszczalne było pominięcie tej kwestii przez organ odwoławczy i niewyjaśnienie różnic w raportach sporządzonych co do przedmiotowej inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, że raport oddziaływania inwestycji na środowisko jest dowodem prywatnym, aczkolwiek o szczególnym charakterze. Musi być więc weryfikowany w prowadzonym postępowaniu, a podmioty mające w tym interes prawny muszą mieć stworzone warunki procesowe do zgłaszania wniosków dowodowych dotyczących tego dokumentu. Ustalenia co do obszaru oddziaływania inwestycji nie mogą wynikać z jednostronnej, arbitralnej oceny organu administracji opartej wyłącznie na wnioskach zawartych w raporcie, bez wyjaśnienia tego w postępowaniu jurysdykcyjnym, przeprowadzonym z zachowaniem wszelkich wymogów K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, niezależnie od wniosków skarżących, organ z urzędu powinien ustalić czy rzeczywiście oba postępowania dotyczą tożsamej inwestycji, ewentualnie na ile zmieniła się charakterystyka przedsięwzięcia. Organ odwoławczy powinien w sposób szczegółowy i jednoznaczny wypowiedzieć się co do treści wszystkich raportów sporządzonych w związku z przedmiotową inwestycją i wykazać z jakich względów za miarodajne uznano raporty z 2010 roku. Jako sprzeczne z podstawowymi zasadami procedury uznać bowiem należy działanie organu administracji prowadzące do tego, że w przypadku tej samej inwestycji w dwóch tożsamych przedmiotowo postępowaniach, bez wykazania wyraźnej przyczyny, różnie ustalony zostaje krąg stron. Obowiązkiem organu jest wykazanie przesłanek do przyjęcia w kolejnym postępowaniu odmiennej oceny w zakresie dotyczącym obszaru oddziaływania inwestycji. Niedokonanie tego przez organ odwoławczy skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji" - tj. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Uzupełniając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, NSA poczynił dodatkowe zastrzeżenia co do obowiązków organu administracji w zakresie ustalania kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Wskazano, że: "ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Istotne jest ustalenie tych przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego "dotyczy postępowanie". Legitymacja procesowa nie jest więc uzależniona od takich tylko przypadków, gdy organ stwierdzi naruszenie analizowanych w sprawie norm. Z kolei w aspekcie proceduralnym nie jest dopuszczalne, aby weryfikacja statusu strony dokonywana była na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, w którym dany podmiot nie miał zapewnionego udziału. Jeżeli osoba składająca odwołanie nie była dopuszczona do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, to obowiązkiem organu odwoławczego jest zapewnienie odwołującemu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego w sprawie, jak też ewentualnego zgłoszenia w tym zakresie wniosków dowodowych. Zachowanie wskazanych wymogów jest niezbędne do tego, aby rozstrzyganie przez organ administracji w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów nie miało charakteru arbitralnego". Uwzględniając powyżej przedstawione poglądy NSA, stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję, w wyniku rozpoznania jedynie odwołania wniesionego przez M.H., organ II instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. W związku z tym, w ponownym postępowaniu organ odwoławczy zastosuje się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2014 roku, wydanym do sygnatury II OSK 2324/12, dokona analizy akt administracyjnych i argumentów przytoczonych w odwołaniach na okoliczność, czy w przedmiotowym postępowaniu M.S. i M.S. przysługuje przymiot strony, a oceny tej dokona stosując się do przytoczonych powyżej poglądów prawnych NSA. Jeśli uzna, że przymiot strony podmiotom tym przysługuje, rozpozna odwołania wszystkich odwołujących się, przy czym w przypadku M.H. z udziałem jego następców prawnych. Kończąc należy też wskazać, że uchylając decyzję, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skarg i poglądów przedstawionych przez organ w decyzji, która została wydana w wyniku rozpoznania odwołania jedynie M.H. Związane jest to z tym, że treść skarg jest niemal tożsama i bardzo zbliżona w treści do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Merytoryczne odniesienie się do zarzutów skarg – w tym skargi M.S. i M.S. – przenosiłoby ocenę argumentów zawartych w odwołaniu, na etap postępowania sądowego, w praktyce zastępowałoby organ w rozpoznaniu odwołań, w sytuacji kiedy zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola organów administracji w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto co bardzo istotne, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażone na tym etapie, czyniłyby udział M.S. i M.S. w sprawie administracyjnej czysto iluzorycznym. Takie stanowisko Sądu jak przedstawione powyżej, wynika ponadto z poglądów NSA, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2014 roku, II OSK 2324/12, który za błędne uznał przesądzenie przez WSA, iż M.S. i M.S. przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, zamiast pozostawienie tej kwestii do rozstrzygnięcia organowi II instancji, przy ponownym rozpoznawaniu argumentów przedstawionych w odwołaniach od decyzji Burmistrza T. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"a" i "c" p.p.s.