IV SA/Po 960/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej L. Z. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] czerwca 2015 r. L. Z. (dalej : "Skarżąca") zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z żądaniem "zobowiązania właściciela budynku do dostosowania go do zapisów MPZP". W ocenie Skarżącej budynek posadowiony na działce nr ewid. [...] w W. został wybudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie odległości budynku od granicy działki. Decyzją z [...] września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku notariatu przez K. i J. S. w W. przy ul. [...]na działkach nr ewid. [...],[...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek notariatu został zrealizowany na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] czerwca 1995 r. znak: [...] i decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 1995 r. znak: [...]. Dalej PINB podkreślił, że zgodnie z wymogami Prawa budowlanego Inwestor powołał kierownika budowy, a obiekt budowlany został wytyczony przez uprawnionego geodetę w dniu [...] maja 1996 r. zgodnie z planem realizacyjnym, który stanowi załącznik do decyzji [...] z [...] października 1995 r. W dniu [...] lutego 1998 r. Inwestorzy zgłosili ww. budynek do użytkowania. Do zgłoszenia dołączono wymagane prawem dokumenty, a organ w ustawowym terminie nie wniósł zastrzeżeń. W zgłoszeniu do użytkowania budynku oraz oświadczeniu kierownika budowy informowano o zmianach w stosunku do zatwierdzonego projektu. W dzienniku budowy kierownik budowy zapisał, że budowa została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz zmianami w stosunku do rozwiązań projektu tj. likwidacją jednego otworu okiennego MW w ścianie szczytowej od strony północnej, zmianą usytuowania pomieszczenia ubikacji oraz adaptacją poddasza na pomieszczenia użytkowe. Zdaniem PINB, przeprowadzone w niniejszej sprawie wyczerpujące postępowanie wyjaśniające nie pozwala na postawienie Inwestorowi zarzutu wzniesienia obiektu bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanymi i w tej sytuacji postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe. Natomiast, w ocenie organu I instancji, stanowisko Skarżącej ma wyłącznie charakter polemiczny i nie jest poparte żadnymi dowodami. To w interesie Skarżącej, a nie PINB jest aktywnie uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu administracyjnym celem wykazania, że istniejąca zabudowa na działkach nr [...] i [...] została wykonana niezgodnie z prawem. W odwołaniu na opisaną wyżej decyzję Skarżąca podniosła, że z uzyskanych przez nią dokumentów w postaci fotokopii wynika, że sporny budynek powinien być zlokalizowany w odległości 7,0 m od budynku, którego jest właścicielką (załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nr [...]), tymczasem odległość ta wynosi około 5,9 m. Decyzją z [...] października 2015 r. znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu WWINB wskazał, w pierwszej kolejności, że pozwolenie na budowę budynku notariatu udzielone zostało w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta Wągrowca z [...] czerwca 1995 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania działki przy ul. [...] w Wągrowcu, a nie na podstawie później uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z 1998 r. (uchwała Rady Miejskiej w Wągrowcu z 17 czerwca 1998 r. nr 27/98). Integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy jest załącznik graficzny - mapa sytuacyjno- wysokościowa. W załączniku zakreślone zostały m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy od strony działki przy ul. [...], przy czym działki przy [...][...] dzieli działka oznaczona jako "dr". Z założenia inwestycja nie mogła być zrealizowana mniej niż 7 m od dalszej granicy działki oznaczonej "dr" (nieprzekraczalna linia zabudowy). Wg załącznika do decyzji o warunkach zabudowy (skala 1:500) nieprzekraczalna linia zabudowy została wrysowana w odległości 3 m od bliższej granicy działki oznaczonej "dr". Dalej organ II instancji podkreślił, że wg planu realizacyjnego (skala 1:500) zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, budynek miał znajdować się w odległości 3,0 m od bliższej granicy działki oznaczonej jako "dr" i według inwentaryzacji powykonawczej (skala 1:500) tak został zrealizowany. Zatem w ocenie WWINB zarzuty odwołania dotyczące niezgodności inwestycji z ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę są nieuzasadnione. Według wpisów w dzienniku budowy geodezyjnego wytyczenia obiektu dokonał uprawniony geodeta, kierownik budowy oświadczył, że budowa została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a poczynione zmiany uznano jako nieistotne. W świetle powyższego, w opinii organu II instancji, nieuzasadnione jest czynienie daleko idących obliczeń i pomiarów geodezyjnych, mających na celu podważenie powyższych opracowań. Mając na uwadze zarzuty odwołania oraz kopie map przedstawione przez Skarżącą, WINB zauważył, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozłożona w czasie, często wiąże się z analizą dużego obszaru, co powoduje że studium może być realizowane na nieaktualnych mapach, z nieujętymi np. obiektami w budowie. Nadto, zauważył, że przedstawiona kopia podziału działek odnosi się do działek tylnych (za działką, na której zrealizowany jest notariat) i podział ten zawiera informacje o wielkości działek, długości granic, ale nie zawiera informacji o usytuowaniu obiektu względem granic. W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, skoro obiekt został wybudowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i został oddany do użytkowania, to postępowanie w sprawie wybudowania budynku notariatu przy ul. [...] w Wągrowcu jest bezprzedmiotowe. W skardze L. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji, zasadzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym lub poza kolejnością. W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że odległość 7 m miedzy projektowanym budynkiem a budynkiem Skarżącej, określona w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy nie została zachowana. Odległość ta po wybudowaniu budynku wynosi zaledwie 5,6 m. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] marca 2016 r. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów. Na rozprawie w dniu [...] marca 2016 r. pełnomocnik Skarżącej, adw. A. C. wniosła jak w skardze. Ponadto podkreśliła, że budynek notariatu został posadowiony częściowo w pasie drogi wewnętrznej, niezgodnie z pozwoleniem na budowę i w tej sytuacji pas drogi jest bardzo zwężony, co utrudnia komunikację. Ponadto dodała, że organ I instancji nie wykonał żadnych oględzin ani obmiarów w terenie, a oparł się jedynie na istniejących dokumentach i mapach. Pełnomocnik podkreśliła, że w tym postepowaniu zostały naruszone wszelkie zasady postępowania administracyjnego i nie wyjaśniono stanu faktycznego. Naruszono prawo budowlane oraz prawo geodezyjne i kartograficzne. Pełnomocnik złożyła do akt decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, co skutkuje koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy postepowanie zostało zainicjowane pismem Skarżącej, w którym wskazano, że nie została zachowana prawidłowa odległość spornego budynku od granicy jej działki. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zatem ustalenie, czy dany obiekt został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, a jeśli tak to czy nie narusza postanowień takiej decyzji. W zależności od wyników powyższych ustaleń różnie kształtować się winny czynności i rozstrzygnięcia organu w dalszym postępowaniu. Stwierdzenie, że obiekt został zrealizowany w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę i zgodnie z zawartymi w niej postanowieniami uzasadniałoby wydanie decyzji umarzającej postępowanie lub rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odmawiającym nałożenia na podmioty określone w art. 52 ustawy – Prawo budowlane obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy (w zależności od treści żądania wnioskodawcy). W niniejszej sprawie, skoro wnioskodawca żądał jedynie zbadania zgodności obiektu z pozwoleniem na budowę, organ winien byłby wydać rozstrzygnięcie umarzające postępowanie. Ustalenie natomiast nieprawidłowości w ww. zakresie obliguje organ do podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy czym przez stan "zgodności z prawem" należy rozumieć również zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że sporny budynek został zrealizowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 1995 r. znak: [...]oraz ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę z [...] października 1995 r. znak: [...]. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy sporny budynek został faktycznie zrealizowany zgodnie z powyższymi decyzjami, tj. w odległości 7 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr". Tego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie ustalić. W badanej sprawie WWINB swoje rozstrzygniecie oparł na ww. decyzjach o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę wskazując, że w załączniku graficznym (na mapie sytuacyjno-wysokościowej) do decyzji o warunkach zabudowy określone zostały m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy od strony działki przy ul. [...], przy czym zaznaczył, że obie działki przy ul. [...]i [...]dzieli działka oznaczona jako "dr". Ponadto podkreślił, że z założenia inwestycja nie mogła być zrealizowana mniej niż 7,0 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr" (nieprzekraczalna linia zabudowy). Według inwentaryzacji powykonawczej sporny budynek został zrealizowany w odległości 3,0 od bliższej granicy działki oznaczonej jako "dr", a więc zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustalił również, że według zapisów zamieszczonych w dzienniku budowy, geodezyjnego wytyczenia obiektu dokonał uprawniony geodeta. Powyższe ustalenia WWINB w zakresie zgodności inwestycji z ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, w zakresie zachowania 7 m odległości budynku od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr", są co najmniej przedwczesne , a to wobec uchybienia obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy ( art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego, bez dokonania własnych ustaleń bądź sprawdzeń w tym zakresie, oparły się bezkrytycznie na danych podanych w projekcie zagospodarowania działki nr [...] i [...] (planie realizacyjnym). W tym miejscu wskazać należy, że projekt zagospodarowania działki - jako opracowanie wprawdzie fachowe (sporządzone przez uprawnionego architekta, na mapie zasadniczej aktualizowanej przez uprawnionego geodetę), ale wykonane na zlecenie strony postępowania (inwestora) i stanowiące część projektu budowlanego przedkładanego przez nią organowi do zatwierdzenia – jest w istocie dokumentem prywatnym, podlegającym weryfikacji i ocenie organu tak, jak każdy dowód tego rodzaju. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie- Skarżąca podnosi umotywowane zarzuty, które mogą oddawać w wątpliwość rzetelność sporządzenia takiego projektu lub zgodność ze stanem faktycznym i prawnym (por. wyrok WSA z 10.01.2013 r., II SA/Kr 1108/12, CBOSA). Według planu realizacyjnego budynek notariatu miał znajdować się w odległości 3,0 m od bliższej granicy działki oznaczonej jako "dr", to przy założeniu, że działka oznaczona jako "dr" ma szerokość 4,0 m, odległość 7,0 m do dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr" zostałaby zachowana. Jednak Skarżąca inicjując postępowanie poddała w wątpliwość 4,0 m szerokość działki oznaczonej jako "dr", czego zdaje się organy nadzoru budowlanego nie chciały dostrzec. W ocenie Sądu, nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie może okazać się również okoliczność zgłoszenia przez Skarżącą na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. u. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.g.k.") zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji i budynków w zakresie działki ewidencyjnej [...] tj. działki oznaczonej jako "dr" jak również złożenia przez Skarżącą podania skierowanego do Burmistrza Miasta Wągrowca w sprawie niezgodności podziału działki nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. [...] akt sąd.) W tym miejscu wskazać należy, że w sytuacji sporu miedzy stronami co do przebiegu granicy między ich działkami, nie należy do obowiązków nadzoru budowlanego ustalenie tej granicy. Temu celowi służy zasadniczo postępowanie rozgraniczeniowe, unormowane w rozdziale 6 (art. 29-39) p.g.k., w tym szczególna procedura wznowienia znaków granicznych uregulowana w art. 39 tej ustawy. Z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w określonych wypadkach, sądy (art. 29 ust. 3 p.g.k.), zaś inicjatywa w tym zakresie – poza sytuacjami, gdy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest z urzędu – należy do zainteresowanych stron (art.30 ust. 1 p.g.k.). Jeżeli więc którakolwiek ze stron kwestionuje przebieg granicy, winna wystąpić do właściwego organu lub sądu o przeprowadzenie stosownej procedury zmierzającej do ustalenia przebiegu granic. Podkreślić należy, że podstawowym dowodem określającym przebieg granicy są znaki graniczne. Skoro zaś niezbędnym dla przesądzenia, czy w przedmiotowej sprawie sporna inwestycja zrealizowana została w odległości 7,0 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr", jest określenie odległości wzniesionego budynku od granicy działki, to podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego który został zawiadomiony o niezachowaniu odległości ww. budynku od granicy działki, było zweryfikowanie tej informacji przed wydaniem decyzji, zwłaszcza poprzez dokonanie oględzin. W ocenie Sądu konieczność dokonania oględzin w powyższym zakresie nie wykraczała poza ramy dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poruczonego w świetle art. 136 k.p.a. organowi odwoławczemu, który, co wypada podkreślić, stosownych czynności nie musi podejmować osobiście, lecz w miarę potrzeby może zlecić ich wykonanie w oznaczonym zakresie organowi pierwszej instancji. Konkludując stwierdzić należy, że WWINB przedwcześnie uznał, iż brak jest w niniejszej sprawie możliwości wydania decyzji merytorycznej, co uzasadnia umorzenie postępowania. Obowiązkiem bowiem organu było jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w odległości 7,0 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr", a tę kwestię można jedynie wyjaśnić poprzez, co już wyżej wskazano, oględziny w terenie i dokonanie odpowiednich pomiarów. Dopiero poczynienie wyczerpujących ustaleń w tym zakresie prowadzić powinno bądź do wszczęcia postepowania naprawczego bądź do jego umorzenia. Skoro zaskarżona decyzja WWINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art.80, art. 107 § 3, w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 15 k.p.a – a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niezbędnym okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. Nr 461) w wysokości [...] zł, a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł (pkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wskazówki i oceny prawne. Przede wszystkim przeprowadzi oględziny nieruchomości, mając na uwadze zainicjowane przez Skarżąca postępowanie w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Po wykonaniu tej czynności – a w miarę potrzeby także dalszych jeszcze czynności, jakie okażą się niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy – wyda stosowane rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.