III SA/Kr 1728/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant st. sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 6, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567, zwanej dalej ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...] odmawiającą przyznania E. J. (dalej skarżącej) zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 7 sierpnia 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2010 r. nr [...] przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką M. F. w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2010 r. do bezterminowo. Powyższa decyzja wygasła z mocy prawa na podstawie przepisu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), co zostało stwierdzone decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Skarżąca wniosła w dniu 6 sierpnia 2014 r. podanie o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia 1 lipca 2013 r. Wójt Gminy odmówił jej decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że nie spełnia przesłanki uzyskania zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia złożenia wniosku (7 sierpnia 2014 r.) do nadal ze względu na okoliczność, iż w okresie od dnia 17 lipca 2013 r. do nadal zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy, posiadając status osoby bezrobotnej. Natomiast spełniała warunki do otrzymania zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do 6 sierpnia 2014 r., na co została wydana odrębna decyzja w dniu [...] 2015 r. nr [...]. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji. Nie kwestionując faktu rejestracji w urzędzie pracy, wyjaśniła, że dokonała jej ze względu na konieczność uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego, natomiast wielokrotnie, będąc wzywana przez urząd pracy do podjęcia zatrudnienia, odmawiała ze względu na potrzebę opieki nad matką. Zaznaczyła, że w jej ocenie fakt rejestracji w urzędzie pracy nie musi oznaczać automatycznie gotowości do podjęcia pracy a decydujące znaczenie winien mieć konkretny stan faktyczny. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 października 2015 r. nr [...], działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że szczegółowe warunki, od których spełnienia uzależnione zostało prawo do wnioskowanego przez skarżącą zasiłku dla opiekuna określone są w art. 2 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Zgodnie z jego treścią zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. 3. Zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. 4. Odsetki, o których mowa w ust. 3, przysługują do dnia wejścia w życie ustawy. 5. Zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których: 1) osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub 2) na osobę wymagającą opieki innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. 6. Zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia złożenia wniosku o ustalenie zasiłku dla opiekuna. Kolegium zaznaczyło, że skarżąca spełniła dwa pierwsze warunki przyznania wnioskowanego świadczenia: wygaśnięcie z mocy prawa decyzji, na podstawie której przyznane zostało jej świadczenie pielęgnacyjne (z dnia 21 grudnia 2010 r.) i nieotrzymywanie od dnia 1 lipca 2013 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego ani świadczenia pielęgnacyjnego. Oceniono, że wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna został złożony we właściwym czasie, gdyż w dniu 6 sierpnia 2014 r. Następnie Kolegium oceniło prawo skarżącej do zasiłku dla opiekuna względem spełnienia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego (zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu ustawy obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.). Kolegium przyjęło spełnienie następujących warunków: posiadanie przez skarżącą względem matki M. F. obowiązku alimentacyjnego i legitymowanie się przez M. F. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 15 listopada 2010 r. zaliczającym ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Opisało, że zgodnie z wynikami wywiadu środowiskowego M. F. jest osobą wymagającą opieki, którą sprawuje skarżąca. Mieszkanie, które zajmuje wraz ze skarżącą oraz zięciem wyposażone jest w podstawowy sprzęt domowy, ale nie jest przystosowane do osób niepełnosprawnych. M. F. posiada liczne problemy zdrowotne: problemy z krążeniem, cukrzycę, zwyrodnienie kręgosłupa, chorobę reumatyczną i niewydolność nerek. Skarżąca oświadczyła, że w okresie od 1 lipca 2013 r. do nadal nie podejmuje zatrudnienia ze względu na opiekę nad matką. Od dnia 17 lipca 2013 r. posiada status osoby bezrobotnej. Kolegium zaznaczyło, że powyższe przesłanki uprawniają przyznanie skarżącej zasiłku dla opiekuna na okres wskazany w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżącej przysługuje to prawo na okres od dnia złożenia wniosku o przyznanie zasiłku. Rozstrzygając tą kwestię, Kolegium wyjaśniło pojęcie osoby bezrobotnej, którą skarżąca była od dnia wygaśnięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołując się do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149) Kolegium wskazało, że status osoby bezrobotnej łączy się z osoba zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca nie zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej i z tego względu nie przysługuje jej wnioskowane świadczenie, przy czym Kolegium wyraźnie zaznaczyło, że okoliczność ta ma znaczenie od dnia złożenia wniosku do nadal. Na koniec zaznaczyło, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku dla opiekuna jest decyzją związaną. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W treści skargi podniosła, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej nie może wykluczać ją z kręgu osób uprawnionych do zasiłku dla opiekuna, gdyż faktycznie nie podejmuje zatrudnienia i stale pełni opiekę nad matką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę do przyznania wnioskowanego przez skarżącą w niniejszej sprawie świadczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567, zwanej dalej ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Świadczenie to przysługuje zarówno za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie omawianej ustawy (do dnia 14 maja 2014 r.), jak i od dnia wejścia jej w życie (od dnia 15 maja 2014 r.), na przyszłość, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. zasiłek dla opiekuna przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego do dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna). Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 5 tej ustawy, zasiłek nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o to świadczenie ustalone zostało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub na osobę wymagającą opieki innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Na prawo do zasiłku dla opiekuna ustalane za okres poprzedzający wejście w życie ustawy nie ma wpływu fakt zarejestrowania wnioskodawcy w powiatowym urzędzie pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego, o czym stanowi art. 2 ust. 6 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna, złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 15 września 2014 r. (art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna). Mając powyższe uregulowania na uwadze, nie ulega wątpliwości, że skarżąca miała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, które utraciła z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557). Wniosek o ustalenie tego prawa został złożony w ustawowym terminie. Sąd nie podziela więc zaprezentowanej przez orzekające organy w niniejszym przypadku wykładni art. art. 2 ust. 6 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna, która stała się podstawą wydania negatywnej dla skarżącej decyzji. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie o świadczenie dla opiekunów ubiegała się osoba, której już wcześniej przysługiwało szeroko rozumiane świadczenie opiekuńcze w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, które wygasło na mocy niezgodnego z ustawą zasadniczą art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). Przyczyną stwierdzenia niekonstytucyjności wskazanego art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, było stwierdzenie, iż ustawodawca dopuścił się naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 27/13 stwierdził, że uznał zastosowanie przyjętego w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania (polegającego na stwierdzeniu wygaśnięcia wszystkich decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego z mocy prawa) za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał z jednej strony wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednakże zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych". Nie do przyjęcia jest argumentacja organów, że negatywną przesłanką przyznania żądanego świadczenia jest brak rezygnacji przez skarżącą z posiadanego statusu osoby bezrobotnej, co ma wynikać z art. 2 ust. 6 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. Wiadomym jest, że wykładnia przepisów, zwłaszcza w prawie administracyjnym, nie może ograniczać się tylko do wykładni literalnej, lecz w procesie tym powinno się korzystać z wszystkich metod wykładni, w szczególności z wykładni celowościowej i systemowej bacząc również na aspekty konstytucyjne. Stosując zatem prokonstytucyjną wykładnię, przyjęcie argumentacji, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej niweczy przyznanie świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna od dnia złożenia wniosku przez skarżącą na przyszłość, jest nie do pogodzenia z tymi standardami, zwłaszcza z opisanymi przez Trybunał Konstytucyjny zasadami konstytucyjnymi jak zasada ochrony praw nabytych, czy zasada zaufania obywatela do Państwa. Przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może więc kwestionować przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17, gdzie "nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą (...) legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", było przesłanką przyznania tego świadczenia i gdy się ona zaktualizowała, świadczenie to było przyznawane, podobnie "nie podejmowanie zatrudnienia" jest także przesłanką przyznania w sytuacji ziszczenia się tego warunku specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdzie ustawodawca nie wymienia statusu bezrobotnego. Stanowisku organów sprzeciwiają się więc systemowe uwarunkowania. Nadto nie przemawia za tym również i celowościowy aspekt. Zasiłek dla opiekunów jest bowiem świadczeniem rekompensującym słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa więc zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa. Ponadto, wprowadzenie, jak to argumentują organy, dodatkowego warunku w postaci nie posiadania statusu osoby bezrobotnej, powoduje niczym nie uzasadnione i to konstytucyjnie, różnicowanie potencjalnych beneficjentów tego świadczenia, prowadząc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu do ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna, który w procesie wykładni przepisów może być pomocnym, powtórzył tylko treść art. 2 ust. 6 ustawy nie dodając czym kierował się wprowadzając do porządku prawnego taką regulację, podkreślając jednocześnie dobitnie, że "przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj., przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymaga bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym", a projekt tej ustawy ma na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wobec tego twierdzenie, że nie ziściła się przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest w obliczu powyższego nietrafne. Organy dopuściły się więc naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.