II SAB/Sz 20/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Starosty G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę G. do rozpoznania wniosku skarżącego B. W. z dnia 5 stycznia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Starosty G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r., złożonym za pośrednictwem organu, B. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Starosty Powiatu G. , zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p.", poprzez nierozpoznanie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r., 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...] r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek dotyczył udostępnienia: 1) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w [...] , które otrzymały w roku [...] nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm./) oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, 2) informacji o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy - w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych - stanowiły podstawę przyznania w 2014 roku nagrody za szczególne osiągnięcia, 3) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w [...] , które otrzymały w roku [...] nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm./) oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych. 4) informacji o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy - w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych - stanowiły podstawę przyznania w [...] roku nagrody za szczególne osiągnięcia. Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, braków formalnych złożonego wniosku poprzez: — złożenie wniosku podpisanego własnoręcznie przez wnioskodawcę lub podpisem elektronicznym kwalifikowanym, — wskazanie zakresu wnioskowanej informacji, w jakim jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie tym dodano także, że uzasadnione jest wezwanie do uzupełnienia wniosku w zakresie zweryfikowania przesłanki udostępnienia informacji przetworzonej, gdyż w sprawie zachodzi konieczność zastosowania przepisów K.p.a. W dniu [...] r. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, a na końcu wezwał organ do niezwłocznej realizacji złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] r. Od [...] r. do dnia złożenia skargi nie otrzymał jakiegokolwiek pisma od organu, ani w formie tradycyjnej, ani w elektronicznej. Następnie skarżący wskazał, że obecnie nie budzi wątpliwości, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o którym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p., nie jest podaniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym nie trzeba go podpisywać, a można go skutecznie wnieść za pośrednictwem m.in. poczty elektronicznej. Organ dokonał błędnej wykładni art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Z tego przepisy wynika bowiem, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się "do decyzji", ale nie do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym nie ma podstaw do wezwania wnioskodawcy, do uzupełnienia braków formalnych czy też pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, jeżeli organ stał na stanowisku, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, a w ocenie organu nie spełnił przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", to organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednak skarżący nie zgadza się z twierdzeniem organu, jakoby przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej. Informacje o tym, którzy pracownicy Starostwa Powiatowego otrzymali nagrodę "za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej", w jakiej wysokości oraz z jakich powodów, w sposób obiektywny istnieją. Nie sposób uznać, że pracodawca nie ma wiedzy o tym, komu przyznaje pieniężne gratyfikację. Obecnie korzysta się z komputerowych programów kadrowych, które bez żadnych problemów pozwalają w prosty sposób wyodrębnić określonego rodzaju informacje, w tym m.in. o nagrodach przyznanych pracownikom. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] r., Starosta G. wniósł o oddalenie skargi ewentualnie odrzucenie skargi na bezczynność. Zdaniem Starosty, w kwestii żądań udostępnienia przez skarżącego informacji publicznej, zachował się w sposób prawidłowy. Starosta wyjaśnił, że z uwagi na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez skarżącego w formie zwykłej wiadomości e-mail nie opatrzonej podpisem kwalifikowanym, w następstwie analizy samego wniosku powziął wątpliwości co do spełnienia przez wniosek wymogu określonego w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie informacji przetworzonej. W tym względzie wystosował do skarżącego pismem z dnia [...] r. wezwanie, pouczając o treści zastosowanego przepisu art. 64 § 2 K.p.a. Działał w tym względzie stosownie do treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1002/09, wskazującego właśnie takie tryb postępowania w sprawie wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych niezgodnie z wymogami K.p.a. w sytuacji, gdy organ rozważa w sprawie wydanie decyzji administracyjnej odmownej. Następnie Starosta wskazał, że zarzuty skarżącego odnośnie tego, czy wnioskowana przezeń informacja nosiła charakter informacji przetworzonej, są przedwczesne. Ocena prawidłowości stanowiska organu w tym względzie powinna mieć miejsce dopiero w ewentualnym postępowaniu odwoławczym w związku z ewentualną decyzją odmowną, która zostałaby wydana w następstwie uznania przez organ braku przedmiotowej przesłanki. Taki jest bowiem sens rozdzielenia przez ustawodawcę trybu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na działania materialno-techniczne - związane z uznaniem wniosku za prawidłowy, nie podlegające K.p.a., oraz działania podejmowane w trybie K.p.a. związane z wydaniem w sprawie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia zawnioskowanej informacji publicznej. Jednak z uwagi na przyjęty przez skarżącego sposób złożenia wniosku, orzecznictwo sądowe wymaga od organu w pierwszej kolejności uzyskania podpisanego w sposób określony w K.p.a. wniosku, jeżeli organ bowiem ma wydać sprawie decyzję odmowną musi stosować w tym względzie przepisy ustawy, zaś brak tego względu skutkowałby uchyleniem wadliwie wydanej w oparciu o nieprawidłowo złożony wniosek decyzji. Według Starosty nic nie stało na przeszkodzie, by skarżący w następstwie wezwania dokonał stosownego uzupełnienia braku formalnego wniosku co najmniej w zakresie podpisu, co umożliwiłoby wydanie w sprawie decyzji administracyjnej. Ponieważ skarżący braku tego nie usunął, Starosta nie miał możliwości wydania wadliwej w sytuacji braku podpisanego wniosku decyzji administracyjnej, lecz prawidłowo zastosował w sprawie powołany w piśmie z dnia [...] r. przepis art. 64 § 2 K.p.a., pozostawiając pismo bez rozpoznania, o czym wzmiankę zawiera notatka z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Wskazać również należy, że z dniem [...] r. weszła w życie ustawa z dnia [...] r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r poz. 658). Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od [...] r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca postanowił, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.), przy czym skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie nie uzależnił od woli strony. Przystępując do oceny zarzutów skargi, należało w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – dalej "u.d.p.", udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie posiada informacji wskazanej we wniosku lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2004 r., o sygn. II SA/Ka 2502/05, niepubl.). Niepodjęcie tej czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, Starosta G. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że powodem nierozpatrzenia wniosku było nieuzupełnienie przez wnioskodawcę braków formalnych jego wniosku z dnia 5 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez jego podpisanie. Zdaniem Starosty brak formalny wniosku uniemożliwia jego załatwienie w formie decyzji administracyjnej, bowiem decyzja wydana w oparciu o nieprawidłowo złożony wniosek byłaby wadliwa. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawie bezsporny jest fakt, iż strona złożyła swój wniosek czyniąc to za pośrednictwem poczty elektronicznej. Zdaniem Sądu, taki sposób złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za skuteczny. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, a skoro nie istnieje przy tym konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, ani też wykazania przezeń interesu prawnego lub faktycznego w otrzymaniu informacji, jako wniosek trzeba traktować również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Równocześnie trzeba zaakcentować, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 23) – dalej "K.p.a.". W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów Kodeks postępowania administracyjnego, jest bowiem ograniczone jedynie do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.p. Przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują zatem możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., jak również pozostawiania takiego wniosku bez rozpoznania. Nie sposób zatem uznać za prawidłowe podejmowane przez organ działania polegające na wzywaniu strony o podpisanie wniosku. Wniosek taki nie musi bowiem zawierać podpisu, o ile tylko możliwa jest jego realizacja w oparciu o samą treść. Wprawdzie słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, że w przypadku zamiaru wydania decyzji w trybie art. art. 16 ust. 2 u.d.p. zachodzi potrzeba ustalenia bliższych danych adresowych. Jednak w przedmiotowej sprawie skarżący w dniu 17 stycznia 2016 r., w odpowiedzi na wezwanie organu, obok imienia i nazwiska, wskazał również adres. Tym samym uznać należało, że nie uzasadnia bezczynności organu to, że skarżący nie podpisał ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji skarga została przez Sąd uwzględniona skoro wykazano, że na chwilę rozpoznawania skargi Starosta G. pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie, zdaniem Sądu, bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, biorąc pod uwagę czynności, jakie organ podjął w celu weryfikacji tożsamości wnoszącego o udostępnienie przedmiotowej informacji. Ponownie rozpoznając wniosek strony skarżącej, organ na podstawie art. 153 P.p.s.a., obowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko, co winno polegać na rozpoznaniu wniosku w określonym przez Sąd terminie. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku - w oparciu o art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 P.p.s.a.