II SA/Ke 27/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi M. Z. i S. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz M. Z. i S. Z. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 27/16 UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania W. B. od decyzji Starosty S. z 27 sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i S. Z. pozwolenia na budowę budynku magazynowo – składowego, jako rozbudowa istniejącego siedliska na działce [...] położonej w miejscowości A., gmina P., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu 22 maja 2015 r. do Starostwa Powiatowego w Starachowicach wpłynął wniosek M. i S. Z. o wydanie pozwolenia na budowę budynku magazynowo - składowego wraz z wymagalnymi instalacjami, na działce Nr [...] , położonej w miejscowości A., gmina P. Do wniosku inwestorzy dołączyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką Nr [...] na cele budowlane, projekt budowlany zawierający projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno - budowlany. Do projektu budowlanego dołączono fragmenty wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa A. na terenie gminy P., przyjętego uchwałą Nr XXX/274/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r. W. B. w pismach z 15 i 18 czerwca 2015 r. wniósł zastrzeżenia do budowy na działce nr [...] wyjaśniając, że na jego działce sąsiadującej z ww. istnieje od 35 lat plantacja chmielu, która po wybudowaniu budynku na działce nr [...] będzie zacieniona i zagrożona wodami opadowymi spływającymi z dachu budynku. Nie wyraził zgody na budowę inwestycji w tym miejscu. Starosta Starachowicki postanowieniem z 3 lipca 2015 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wyszczególnionych w postanowieniu i określił termin wykonania tego obowiązku. Inwestorzy uzupełnili projekt budowlany we wskazanym terminie. Organ I instancji decyzją z 27 sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę budynku magazynowo - składowego, jako rozbudowa istniejącego siedliska, na działce Nr [...] , położonej w miejscowości A., gmina P.. Uzasadniając decyzję organ I instancji wykazał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z obowiązującymi przepisami, a także odniósł się do zarzutów W.. B. Od powyższej decyzji odwołał się W. B. ponownie podnosząc, że budowa budynku narusza ustalenia miejscowego planu, ponieważ nie może być on traktowany jako rozbudowa siedliska, gdyż inwestorzy nie posiadają gospodarstwa rolnego o powierzchni uzasadniającej budowę budynku magazynowo - składowego o wymiarach wskazanych w projekcie budowlanym, na terenach oznaczonych w miejscowym planie symbolem R oraz narusza swym usytuowaniem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż spowoduje zacienienie sąsiednich działek, w tym działki stanowiącej jego własność, a wody opadowe z dachu będą zalewać sąsiednie działki. W odpowiedzi na pisma Wojewody Urząd Gminy w Nowej Słupi poinformował, że M. Z. posiada w Gminie N. gospodarstwo rolne o powierzchni 4,2243 ha fizycznych. Urząd Gminy w Pawłowie poinformował, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie P. wynosi 2,99 ha. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że działka inwestorów Nr [...] i działka W.a B.ca Nr [...] znajdują się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa A. na terenie gminy P., przyjęty uchwałą Rady Gminy w Pawłowie Nr XXX/274/06 z dnia 14 września 2006 r. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie, południowa część działki inwestorów Nr [...] , od strony drogi dojazdowej (KD-Z) znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem 03 MNR, pozostała, północna część działki znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem R. Tereny 03MNR określono w miejscowym planie jako tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej. Tereny R określono w miejscowym planie jako tereny rolne wraz z zielenią śródpolną. Z projektu budowlanego, w tym z projektu zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej, opisanej jako mapa do celów projektowych w skali 1:500, wykonanej przez geodetę uprawnionego, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych wynika, że budynek magazynowo - składowy usytuowany jest na działce Nr [...] , w części tylnej działki, w całości na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem R: - ścianą wschodnią bez otworów okiennych i drzwiowych, w odległości 4,00 m od granicy z działką Nr 229, - ścianą południową z otworem drzwiowym, w znacznej odległości od budynków znajdujących się we frontowej części działki inwestorów (40 m i więcej) i od drogi publicznej, - ścianą zachodnią z otworami drzwiowymi w odległości 4,10 m granicy z działką nr [...] , stanowiącą własność W. B. Wysokość budynku do okapu wynosi +10,66 m, wysokość w kalenicy wynosi +12,27 m, rzędne terenu przy budynku są zmienne, podyktowane spadkiem terenu w kierunku północnym i wynoszą: w części południowej - 0,10 m, w części północnej - 1,10 m. Nachylenie dachu budynku wynosi 10% to jest około 5,8°. Dach o takim nachyleniu zaliczany jest do dachów płaskich. Z uwagi na szczytowe usytuowanie budynku względem frontu działki, max. wysokość elewacji frontowej wynosi +12, 27 m + (- 0,10 m) = 12,37 m. Budynek magazynowo - składowy ma służyć do przechowywania owoców. Na działce nr [...] , w części frontowej działki, znajdującej się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 03MNR, znajdują się dwa budynki mieszkalne i dwa budynki gospodarcze. Granica opracowania (wyznaczona liniami rozgraniczającymi A,B,C,D,E,F-A) pokazana w projekcie zagospodarowania działki, obejmuje teren działki Nr [...] . Organ I instancji stwierdził w decyzji z 27 sierpnia 2015 r., że projekt zagospodarowania terenu inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Z treści decyzji wynika, że organ I instancji przeanalizował i zaakceptował realizację obiektu na działce Nr [...] , biorąc pod uwagę zarówno funkcję obiektu jak i jego kształt architektoniczny. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie możliwości realizacji budynku o funkcji magazynowo - składowej, na terenie oznaczonym symbolem R. Wojewoda wskazał, że dla terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem R, na którym w całości zaprojektowano przedmiotową inwestycję, jako przeznaczenie podstawowe określono rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych (grunty orne, użytki zielone, sady i ogrody) - § 32 ust. 1 pkt 1 przepisów miejscowego planu, zaś jako warunki zagospodarowania wskazano, iż dopuszcza się możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach oraz realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą - § 32 ust. 2 pkt 4 ustaleń miejscowego planu. Wyjaśnił, że inwestorzy posiadają siedlisko na działce Nr [...] w A. oraz gospodarstwo rolne w gminie N.. Powierzchnia działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego inwestorów (0,56 ha + 4,22 ha) jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, w której realizowana jest inwestycja (2,99 ha w gminie P.). Przechowalnia owoców zdecydowanie jest obiektem związanym z produkcją rolną oraz z jej obsługą, ponieważ pojęcie produkcji rolnej odnosi się także do produkcji sadowniczej i ogrodniczej. Zatem usytuowanie budynku o funkcji jak wyżej na terenach oznaczonych symbolem R na rysunku miejscowego planu, nie narusza ustaleń tego planu. Jak zauważył organ I instancji w swojej decyzji, dla terenu R nie określono w miejscowym planie zasad kształtowania zabudowy. Według stanowiska organu I instancji zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie określają wymogów architektonicznych dla dopuszczonych na tych terenach budynków stanowiących uzupełnienie siedlisk rolniczych. Organ I instancji wskazał, że inwestorzy uzyskali opinię urbanistyczną o zgodności inwestycji z zapisami planu. Z takim stanowiskiem nie zgodził się organ odwoławczy. Po zapoznaniu się z treścią miejscowego planu Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy w Pawłowie, określając zakres oraz cel opracowania planu ustaliła, iż przy wydawaniu na podstawie ustaleń planu rozstrzygnięć administracyjnych, których przedmiotem jest sposób zagospodarowania terenów, należy uwzględniać łącznie wymogi wynikające z ustaleń planu, w tym warunki ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego, kulturowego, krajobrazu i ładu przestrzennego (§ 3 ust. 3 pkt 1a ustaleń miejscowego planu). Zakreślając w miejscowym planie ogólne ustalenia realizacyjne wskazano, że ustalenia te stanowią podstawę do określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu objętego planem, a wraz z ustaleniami szczegółowymi, dotyczącymi poszczególnych terenów i infrastruktury technicznej, stanowią integralną część ustaleń planu. Pominięcie lub wybiórcze stosowanie poszczególnych ustaleń, powoduje niezgodność z niniejszym planem (§ 6 ust. 1 i 2 ustaleń miejscowego planu). W miejscowym planie określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego stwierdzając, że realizacja nowych obiektów powinna uwzględniać te zasady, ujęte w paragrafie 11 miejscowego planu, jak i ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników, określone w rozdziale 6 miejscowego planu, dotyczącym kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu, wyznaczonych na rysunku miejscowego planu liniami rozgraniczającymi (§ 11 ust. 2 ustaleń miejscowego planu). Jako zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano utrzymanie podstawowych elementów rozplanowania i kompozycji przestrzennej, to jest utrzymanie charakteru zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Zalecono ujednolicenie charakteru i wysokości zabudowy, zgodnie z przepisami zawartymi w dalszych częściach planu. Wskazano, iż rozwiązania architektoniczne dla realizacji budynków w obrębie działki budowlanej należy kształtować w sposób ujednolicony, aby uniknąć powstawania elementów dysharmonijnych, pogarszających odbiór wizualny (§ 11 ust. 3, 4 i 5 ustaleń miejscowego planu) Zatem, biorąc pod uwagę cel, jakiemu ma służyć uchwalenie miejscowego planu (§ 3 ustaleń miejscowego planu) oraz ogólne ustalenia realizacyjne zawarte w § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1, 2, 3, 4, 5 pkt 1-8, uprawnionym wydaje się być, zdaniem Wojewody stwierdzenie, że skoro na całą działkę Nr [...] , to jest także na teren oznaczony symbolem R, rozciągnięto możliwość zabudowy, jako kontynuację funkcji określonej dla terenu 03 MNR, to także na całą działkę należy rozciągnąć ustalenia dla terenu 03 MNR, dotyczące zasad kształtowania zabudowy i potraktować powyższe jako kontynuację określonego ładu przestrzennego, w szczególności w świetle przywołanego wyżej przepisu § 11 ust. 5, zgodnie z którym rozwiązania architektoniczne dla realizacji budynków w obrębie działki budowlanej należy kształtować w sposób ujednolicony. Kontynuując rozważania na temat ładu przestrzennego, określonego dla terenu objętego miejscowym planem, organ odwoławczy przeanalizował zasady kształtowania zabudowy dla wszystkich terenów wyodrębnionych na rysunku miejscowego planu, zawarte w rozdziale 6 tego planu i stwierdził, że dla wszystkich terenów, to jest od 01 do 07 MNR, 01 U i 01 RU wprowadzono zakaz realizacji dachów płaskich, a ponadto jedynie dla terenu 01 U, to jest dla terenu usług, nie określono maksymalnej wysokości elewacji, dla pozostałych terenów maksymalna wysokość elewacji wynosi od 4,0 m do 5,5 m lub do 6,0 m - w zależności od funkcji budynku, a maksymalna wysokość budynku w kalenicy wynosi do 11 m, a jedynie dla terenu 01U wysokość tę określono do 12 m. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia wynikające z warunków miejscowego planu oraz porównując z nimi kształt architektoniczny przechowalni, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw, aby uznać, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu, w zakresie dotyczącym kształtowania zabudowy. Opracowanie opinii urbanistycznej nie miało uzasadnienia, ponieważ ustalenia miejscowego planu mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, są jednoznaczne i nie budzące wątpliwości. W ocenie Wojewody wskazanego uchybienia nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym, ponieważ doprowadziłoby to do zatwierdzenia przez organ II instancji projektu budowlanego budynku o zmienionych parametrach wysokościowych. Powyższe stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec tego organ odwoławczy nie miał innej możliwości jak zastosować się do treści przepisu art. 138 § 2 kpa i wydać decyzję kasacyjną, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego budynek należy zaprojektować zgodnie z zasadami kształtowania zabudowy ustalonymi dla terenu 03 MNR - w myśl warunku utrzymania jednolitego charakteru zabudowy, wyartykułowanego w ogólnych ustaleniach miejscowego planu oraz w przepisach dotyczących planowania przestrzennego. Wojewoda podniósł, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się do kwestii zacieniania sąsiedniej działki. Zauważył, że kwestie postępowania administracyjnego, także w sprawach pozwolenia na budowę, regulują przepisy prawa formalnego zawarte w kpa. W analizowanej sprawie obiekt ma powstać na terenie oznaczonym w miejscowym planie literą R, jako dopuszczalne zagospodarowanie tego terenu, związane z rozbudową istniejącego siedliska, jako inwestycja związana z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą. Natomiast przeznaczeniem podstawowym terenu oznaczonego symbolem R jest, jak i pozostaje rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. Z. i S. Z. wnieśli o uchylenie decyzji z 19 listopada 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż budowa budynku magazynowo - składowego na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] , położonej w miejscowości A., gmina P., jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XXX/274/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa A. na terenie gminy P., 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez odmowę udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wszystkich wymagań określonych w przepisach art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym nieuzasadnione pominięcie dowodu w postaci załączonej do akt sprawy opinii urbanistycznej z dnia 12 sierpnia 2015r., dotyczącej stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, czego konsekwencją było błędne uznanie przez organ, iż inwestycja ta jest niezgodna z przedmiotowymi ustaleniami. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony należy uznać pogląd, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, to jest nie mogą bardziej ograniczać prawa własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii zgodności planowanej przez skarżących inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, organ drugiej instancji powołał się między innymi na postanowienia § 3 ust. 3 pkt 1, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 11 uchwały nr XXX/274/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa A. na terenie gminy P., na podstawie których przyjął, iż do całej działki oznaczonej numerem [...] , w tym również do znajdującego się na tej działce terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem R, należy stosować ustalenia przyjęte dla terenów oznaczonych w tym planie symbolem 03 MNR. Pogląd taki skarżący uznali za błędny. Wskazali, że zgodnie z treścią postanowienia § 3 ust. 3 pkt 1 uchwały, przy wydawaniu na podstawie ustaleń planu rozstrzygnięć administracyjnych, których przedmiotem jest sposób zagospodarowania terenów, należy uwzględniać łącznie wymogi wynikające z ustaleń planu, w tym: warunki ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego, kulturowego, krajobrazu i ładu przestrzennego, ogólne zasady zagospodarowania terenów, podziałów nieruchomości i kształtowania zabudowy, przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów oraz ustalenia w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei postanowienia § 6 ust. 1 i 2 uchwały stanowią, iż ustalenia zawarte w przedmiotowej uchwale stanowią podstawę do określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu objętego planem, przy czym ustalenia ogólne planu wraz z ustaleniami szczegółowymi, dotyczącymi poszczególnych terenów i infrastruktury technicznej, stanowią integralną część ustaleń planu. Pominięcie lub wybiórcze stosowanie poszczególnych ustaleń, powoduje niezgodność z samym planem. Uzupełnieniem powyższych regulacji są postanowienia § 11 uchwały, wyznaczające zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Skarżący podkreślili, iż w § 11 ust. 5 uchwały wskazano, że rozwiązania architektoniczne dla realizacji i rozbudowy budynków ogrodzeń i obiektów małej architektury w obrębie działki budowlanej należy kształtować w sposób ujednolicony, aby uniknąć powstawania elementów dysharmonijnych, pogarszających odbiór wizualny. Jednocześnie w treści tego paragrafu określono warunki, jakie należy uwzględniać przy kształtowaniu przedmiotowych rozwiązań architektonicznych. W § 11 ust. 5 uchwały przewidziano natomiast konieczność ujednolicenia charakteru i wysokości zabudowy, jednak, co istotne, zastrzeżono w nim wyraźnie, iż ujednolicenie to musi nastąpić w sposób uwzględniający dalsze postanowienia uchwały. Co więcej, w § 11 ust. 2 uchwały wprost wskazano, iż realizacja nowych obiektów, rozbudowa, nadbudowa, remonty elewacji, budowa ogrodzeń i obiektów małej architektury powinna uwzględniać zarówno wspomniane wyżej warunki i zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, jak i ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników określone w Rozdziale 6 Działu II uchwały. Te ostatnie zostały zaś określone dla każdego z terenów oznaczonych na planie poszczególnym symbolem w sposób odmienny. W § 24 ust. 3 uchwały, odnoszącym się do terenów oznaczonym symbolem 03 MNR przewidziano, między innymi, ograniczenie wysokości budynków do 2 kondygnacji nadziemnych z możliwością użytkowego poddasza jako trzecia kondygnacja (wysokość górnej granicy elewacji frontowej - do 5,5m) oraz ograniczenie wysokości budynku mieszkalnego do kalenicy dachu do 11,0 m. Zauważyć przy tym należy, iż są parametry charakterystyczne dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zgodnej z przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 03 MNR, jakim jest zabudowa zagrodowa z dopuszczeniem jednorodzinnej. Natomiast w § 32 uchwały, odnoszącym się do terenów oznaczonym symbolem R, gdzie dopuszczono możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach, a także realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą, zaniechano określenia zasad kształtowania zabudowy, ograniczając się jedynie do wskazania warunków zagospodarowania. Zabieg taki należy uznać za celowy i podyktowany samym charakterem dopuszczalnej na tym terenie zabudowy, jaką jest zabudowa bezpośrednio związana z prowadzeniem działalności rolnej, a zatem spełniająca skrajnie odmienną funkcję niż zabudowa mieszkaniowa. Różnorodność, jaka cechuje działalność rolną, powoduje bowiem, iż nie jest możliwe odgórne ustalenie odpowiednich parametrów (w tym także technicznych) dla obiektów związanych z tą działalnością. Odmienna interpretacja zapisów miejscowego planu doprowadziłaby zarówno do naruszenia wspomnianego wyżej postanowienia § 11 ust. 2 uchwały, obligującego do uwzględniania, obok warunków i zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, także zawartych w planie ustaleń dotyczących poszczególnych kategorii terenów, jak i zakazu stosowania takiej interpretacji rozszerzającej, która ograniczałaby prawo własności w sposób dalej idący, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Tym samym za nieusprawiedliwione należy, zdaniem skarżących, uznać działanie organu drugiej instancji, polegające na arbitralnym zastosowaniu przewidzianych wyłącznie dla terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem 03 MNR zasad kształtowania zabudowy także wobec innego obiektu budowlanego, mającego znaleźć się w obrębie tej samej działki budowlanej, bez uwzględnienia specyfiki tego obiektu, jego przeznaczenia oraz odmiennego usytuowania. Takie rozwiązanie nie znajduje oparcia w żadnym zapisie uchwały. Istotne jest przy tym, że dokonanie przez organ samodzielnej interpretacji postanowień uchwały zostało wprost ograniczone w § 6 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym, w razie wystąpienia wątpliwości lub niejednoznaczności przy odczytywaniu ustaleń planu, niezbędne jest zasięgnięcie opinii urbanistycznej. O wystąpieniu takich wątpliwości w rozpatrywanym przypadku świadczy zaś konieczność posłużenia się przez organ drugiej instancji daleko idącą analogią w celu wyprowadzenia stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wniosków dotyczących zgodności inwestycji z miejscowym planem. Tym niemniej, pomimo stwierdzenia, iż rozciągnięcie ustaleń dokonanych w miejscowym planie dla terenów oznaczonych symbolem 03 MNR na całą działkę o numerze [...] jedynie "wydaje się" uprawnionym, organ w całości pominął sporządzoną w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i załączoną do akt sprawy opinię urbanistyczną z dnia 12 sierpnia 2015 roku, która przesądzała o zgodności planowanej przez skarżących inwestycji z miejscowym planem. Organ naruszył tym samym nie tylko wspomniane wyżej postanowienie § 6 ust. 3 uchwały, ale również podstawowe zasady postępowania dowodowego, w tym obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie dokonania na podstawie całokształtu tego materiału oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżący podkreślili, iż wobec spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę, w tym również przesłanki zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, organ był obowiązany do wydania skarżącym przedmiotowego pozwolenia. Dokonując odmiennego rozstrzygnięcia organ naruszył zarówno przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., jak i przepis art. 35 ust. 4 pr. bud., zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pr. bud., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Użyty w tym przepisie zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza bowiem, że organ w razie spełnienia wskazanych tam przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem inwestora. Wskazany wyżej przepis art. 35 ust. 4 pr. bud. nie dopuszcza więc uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę ani możliwości wprowadzenia jakichkolwiek dalszych warunków, od których zależałoby wydanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania W. B.iec wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego, które skutkują koniecznością uchylenia decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 138 § 2 kpa, będący podstawą zaskarżonej decyzji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Cytowany przepis wyraźnie wyodrębnia dwa powody wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że będąca przedmiotem odwołania decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaistnienie obu tych przesłanek w stanie faktycznym danej sprawy podlega kontroli sądowej w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżona decyzja kasacyjna organu II instancji podjęta została w następstwie rozpoznania wniosku M. i S. Z. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku magazynowo – składowego na działce Nr [...] położonej w miejscowości A., gmina P.. Realizując dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), organy obu instancji zobowiązane były zbadać zgodność złożonego przez inwestorów projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na terenie zamierzonego przedsięwzięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr XXX/274/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. nr 291 poz. 3378). Bezsporną jest bowiem okoliczność, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem R (tereny rolne wraz z zielenią śródpolną), dla którego w § 32 ust. 1 pkt 1 i 2 jako przeznaczenie podstawowe określono rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych (grunty orne, użytki zielone, sady i ogrody), zaś jako przeznaczenie uzupełniające – obiekty oraz urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji lokalnej, uprawy ogrodniczo-sadownicze, zadrzewienia i ścieżki rowerowe. Przepis § 32 ust. 2 pkt 1 jako warunki zagospodarowania określił utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej lub usługowej z możliwością jej przebudowy i rozbudowy, zaś w ust. 4 dopuszczono możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach, realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą, adaptację opuszczonych zagród dla funkcji letniskowej, a także zalesienia użytków niskich klas bonitacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez organy obu instancji, że planowana inwestycja jako związana z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą stanowi przeznaczenie dopuszczone w zacytowanym wyżej § 32 ust. 2 pkt 4 i jej usytuowanie na terenie oznaczonym symbolem R nie narusza ustaleń miejscowego planu. Jak ustaliły bowiem organy, inwestorzy posiadają siedlisko na działce Nr [...] w Ambrożowie o pow. 0,56 ha oraz gospodarstwo rolne w gminie N. o pow.4,22 ha. Z informacji Urzędu Gminy P. z 23 października 2015 r. wynika ponadto, że powierzchnia działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego inwestorów jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w tej gminie. W projekcie budowlanym – opisie technicznym projektu czytamy także, iż gospodarstwo to ukierunkowane jest głównie na uprawę i zbiór owoców miękkich. Ponieważ w istniejących budynkach gospodarczych nie ma wystarczająco dużo miejsca do magazynowania owoców, koniecznym stała się rozbudowa siedliska o budynek objęty wnioskiem. Zerwane na polu owoce przewożone będą do nowego budynku gospodarczego, gdzie będą oczekiwały na odbiór przez zakłady przetwórcze. W tej sytuacji prawidłowym jest wniosek zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro przechowalnia owoców niewątpliwie jest obiektem związanym z produkcją rolną oraz z jej obsługą, ponieważ pojęcie produkcji rolnej odnosi się także do produkcji sadowniczej i ogrodniczej, to realizacja budynku o funkcji magazynowo - składowej, na terenie oznaczonym symbolem R w miejscowym planie jest możliwa. Spór pomiędzy stronami, przekładający się także na odmienne stanowiska wyrażone w decyzjach podjętych przez organy obu instancji, sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy, a jeżeli tak, to jakie warunki w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu powinien spełniać budynek dopuszczony do realizacji na terenie oznaczonym symbolem R oraz czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa A. są w tym zakresie jasne i czytelne. Przepis § 6 ust. 3 planu stanowi bowiem, że w razie wystąpienia wątpliwości i niejednoznaczności przy odczytywaniu ustaleń planu, niezbędne jest zasięgnięcie opinii urbanistycznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że opinia taka, sporządzona 12 sierpnia 2015r. przez uprawnionego urbanistę R. M. K., złożona została przez inwestorów w trakcie postępowania przed organem I instancji. Wyrażony w niej został pogląd, że ponieważ ustalenia planu nie określają wymogów architektonicznych dla dopuszczonych na terenach rolnych budynków stanowiących uzupełnienie siedlisk rolniczych, dlatego też wymogi te winny być określone na podstawie parametrów istniejącej zabudowy w formie opinii urbanistycznej. We wnioskach końcowych urbanista uznał, że planowana inwestycja spełnia wymogi planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa A.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej Wojewoda Świętokrzyski nie dokonując oceny złożonej w sprawie opinii urbanistycznej przyjął, że jej opracowanie "nie miało uzasadnienia, ponieważ ustalenia miejscowego planu mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, są jednoznaczne i nie budzące wątpliwości". Organ odwoławczy stanął przy tym na stanowisku, że ustalenia wynikające z warunków miejscowego planu oraz porównanie z nimi kształtu architektonicznego planowanej przez inwestorów przechowalni owoców, nie dają podstaw do przyjęcia, że złożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu w zakresie dotyczącym kształtowania zabudowy. Pogląd wyrażony wyżej Wojewoda poprzedził analizą zawartych w treści planu ogólnych ustaleń realizacyjnych oraz zasad kształtowania zabudowy określonych dla wszystkich wyodrębnionych w nim terenów. Stwierdził także, że dla wszystkich terenów, to jest od 01 do 07 MNR, 01 U i 01 RU wprowadzono zakaz realizacji dachów płaskich, a ponadto jedynie dla terenu 01 U, to jest dla terenu usług, nie określono maksymalnej wysokości elewacji. Dla pozostałych terenów maksymalna wysokość elewacji wynosi od 4,0 m do 5,5 m lub do 6,0 m - w zależności od funkcji budynku, a maksymalna wysokość budynku w kalenicy wynosi do 11 m. Jedynie dla terenu 01U wysokość tę określono do 12 m. W tej sytuacji organ uznał, że skoro zaprojektowany budynek o nachyleniu dachu 10%, to jest około 5,80 zaliczyć należy do dachów płaskich, a ponadto wysokość jego elewacji frontowej wynosić ma 12,37 m, to takie parametry pozostają w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu w zakresie kształtowania zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, skoro na całą działkę Nr [...] , to jest także na teren oznaczony symbolem R, rozciągnięto możliwość zabudowy jako kontynuację funkcji określonej dla terenu 03 MNR, to także na całą działkę należy rozciągnąć ustalenia dla terenu 03 MNR, dotyczące zasad kształtowania zabudowy i potraktować powyższe jako kontynuację określonego ładu przestrzennego, w szczególności w świetle przepisu § 11 ust. 5 planu, zgodnie z którym rozwiązania architektoniczne dla realizacji budynków w obrębie działki budowlanej należy kształtować w sposób ujednolicony. Nie przesądzając oceny, czy zamierzona przez inwestorów inwestycja w zakresie przedstawionych w projekcie parametrów zabudowy nie narusza ustaleń planu miejscowego czy też nie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że postanowienia tego planu co do warunków zabudowy na terenie R "są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości". Kontrola zasadności tego poglądu jest o tyle istotna, że w świetle przytoczonej już wyżej treści § 6 ust. 3 planu, jego akceptacja zwolniłaby organ administracji architektoniczno-budowlanej z dokonania oceny i odniesienia się do złożonej przez inwestorów opinii urbanistycznej, w której wyrażony został zresztą pogląd przeciwny do tego, który przedstawił w zaskarżonej decyzji Wojewoda. Nie ulega wątpliwości, że w § 32 planu, przewidującym na terenie oznaczonym symbolem R możliwość realizacji obiektów budowlanych związanych z prowadzoną gospodarką rolną i jej obsługą, uchwałodawca nie przewidział jednocześnie żadnych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo że ustalenia takie znalazły się w planie w odniesieniu do każdego innego terenu, dla którego przewidziano możliwość zabudowy obiektami kubaturowymi. Dla terenów oznaczonych jako: - 01-07MNR – tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej (§ 22 – 28), - 01U – tereny usług (§ 29), - 01RU – tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i sadowniczych (§ 30), szczegółowe rozwiązania zawarte zostały w rozdziale 6 zatytułowanym "Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Dla każdego z tych terenów przewidziano odrębne zasady w zakresie zachowania ładu przestrzennego, rozróżniając przy tym warunki kształtowania zabudowy co do budynków mieszkalnych, gospodarczych, garażowych i usługowych (np. § 22 ust. 3 pkt 3, 4 i 6, § 23 ust. 3 pkt 3, 4 i 6, § 24 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 3, 4 i 6, § 25 ust. 3 pkt 3, 4 i 6, § 29 ust. 2 pkt 4, § 30 ust. 3 pkt 3 i 4). Jednocześnie obiekty budowlane związane z prowadzoną gospodarką rolną i jej obsługą, dopuszczone do realizacji na terenie rolnym oznaczonym na rysunku planu symbolem R, o których mowa w § 32 ust. 2 pkt 4, nie zostały zdefiniowane w uchwale, a tego typu kategoria obiektów występuje wyłącznie w powołanym przepisie, co uniemożliwia proste odniesienie do nich zasad i wskaźników kształtowania zabudowy przewidzianych dla innych terenów. Ustalenia planu zawierają oczywiście zasady ogólne mające zastosowanie do zabudowy na wszystkich terenach, np. zakazy i nakazy w § 11 ust. 5, dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (rozdział 3) oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej (rozdział 4), jednak w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (rozdział 6) te ogólne zasady dotyczące wszystkich terenów zawarto w jednym tylko przepisie - § 21, zgodnie z którym: - realizacja zabudowy na terenach objętych systemami kanalizacji sanitarnej wymaga podłączenia do tych systemów (ust. 1), - warunkiem realizacji zabudowy na działce jest uregulowany dostęp tej działki do drogi publicznej (ust. 2), warunkiem realizacji zabudowy jest zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami odrębnymi (ust. 3), - określa się minimalne linie zabudowy od pasa drogowego (ust. 4). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy nie zakwestionował zgodności z planem zamierzonej inwestycji w zakresie powołanych wyżej warunków ogólnych, lecz co do konkretnych wskaźników i parametrów określających wysokość elewacji frontowej i kształt dachu projektowanego obiektu, odnośnie których bezspornie brak jest postanowień planu wyznaczających zasady i warunki kształtowania zabudowy tego konkretnego terenu, oznaczonego symbolem R. Przedstawione wyżej argumenty oraz sam fakt, że pomiędzy stronami istnieje spór co do interpretacji przepisów miejscowego planu w tym zakresie, nie pozwala na akceptację poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustalenia planu określające parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Skoro tak, to zgodnie z treścią § 6 ust. 3 planu, do rozpoznania wniosku inwestorów pod kątem spełnienia przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego niezbędnym było zasięgnięcie opinii urbanistycznej, a w pierwszej kolejności ocena tej, która została złożona w sprawie. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do treści § 2 pkt 18 planu, przez opinię urbanistyczną należy rozumieć opinię, odnoszącą się do zagadnień zagospodarowania przestrzennego, wydaną przez osobę spełniającą wymogi zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42 ze zm.). Podkreślić jednocześnie należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest na obszarze działania organu, który go ustanowił, konstytucyjnym źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i adresatami wszystkich jego postanowień są także organy administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Ponieważ organ II instancji nie odniósł się w ogóle do opinii urbanistycznej złożonej przez inwestorów, nie sprawdził, czy spełnia ona wymogi określone w § 2 pkt 18 planu ani też nie ocenił jej merytorycznej przydatności w niniejszym postępowaniu, mimo zaistnienia przesłanek z § 6 ust. 3, uznać należało, że naruszył tym samym art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostrzeżenie konieczności zasięgnięcia opinii urbanisty w rozumieniu § 6 ust. 3 planu i pominięcie tego dowodu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, w sytuacji niejasnych zapisów miejscowego planu i rozbieżnych interpretacji zawartych w nim ustaleń co do określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R, na którym ma powstać planowana inwestycja, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa, a w szczególności dokonanie oceny, czy będąca przedmiotem odwołania decyzja Starosty Starachowickiego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy pozostał do wyjaśnienia taki zakres sprawy, który jest konieczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę z odwołania W.a B.ca, organ II instancji mając na względzie przedstawione wyżej uwagi oceni złożoną w sprawie opinię urbanistyczną, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o treść art. 200 p.p.s.a.