VI SA/Wa 2737/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu oddala skargę w całości Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 oraz art. art. 66 ust. l pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581, dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej "Kpa", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej "ZUS"), od decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego") w dniu [...] października 2013 r., stwierdzającej, że uczestnik R. I. nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizacji umowy nazwanej umową o dzieło na rzecz Stowarzyszenia [...] Oddział [...] (dalej "skarżący") w okresie od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Do wydania decyzji Prezesa NFZ doszło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. ZUS, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o objęcie między innymi R. I. ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych nazwanych przez płatnika "umowami o dzieło", w okresach od [...] marca 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r., od [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r., do których faktycznie zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121, dalej "k.c."), zastosowanie mają przepisy dotyczące umowy zlecenia. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego, po analizie zgromadzonych dokumentów, decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], stwierdził, że uczestnik nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizacji umowy nazwanej umową o dzieło na rzecz Stowarzyszenia [...] Oddział [...], w okresie od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. ZUS wniósł odwołanie od ww. decyzji w dniu [...] listopada 2013 r. Odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. ZUS wskazał, że organ I instancji wydając przedmiotową decyzję dopuścił się licznych uchybień procesowych sprowadzających się w istocie do oparcia rozstrzygnięcia na wadliwej i niepełnej ocenie materiału dowodowego, co doprowadziło w efekcie do wydania decyzji, która jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem ZUS-u w toku postępowania organ I instancji niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny w zakresie okoliczności wykonywania przez ubezpieczonego kwestionowanych umów, a bazował jedynie na tezie przedstawionej przez płatnika składek, nie czyniąc w zasadzie żadnych ustaleń. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odstąpił od indywidualnego zbadania sprawy, przyjmując jako własne twierdzenia jednej ze stron. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes NFZ uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami k.c. stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osobami z nimi współpracującymi. W związku z powyższym osoba spełniająca przesłanki do podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu umowy zlecenia podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W przypadku każdej zawartej umowy decydująca jest jej treść, czyli zadania, jakie zatrudniana osoba ma do wykonania, istota obowiązków umownych, które na siebie zawierający umowę przyjmuje. Zatem, nie nazwa umowy, lecz jej cel i przedmiot decydują o charakterze współpracy. Prezes NFZ zaznaczył, że w niniejszej sprawie znajdują się wystarczające środki dowodowe do uznania, że przedmiotową umowę należy uznać za umowę zlecenia. Prezes NFZ wyjaśnił, że na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego odprowadza zamawiający. Zgodnie z brzmieniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U z 2013 r. poz. 1442, ze zm., dalej "ustawa o ,,systemie"), obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby wykonujące pracę nakładczą oraz zleceniobiorcy od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania lub wygaśnięcia tej umowy. Następnie Prezes NFZ wskazał na cechy charakterystyczne umowy o dzieło i umowy zlecenie przytaczając na poparcie swoich twierdzeń stosowne przepisy kodeksu cywilnego oraz orzecznictwo. Prezes NFZ podkreślił ,że ZUS pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli przeprowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] października 2012 r. u skarżącego ustalono, że płatnik składek nie dokonał zgłoszeń do ubezpieczenia osób wymienionych w piśmie, z którymi zawarł umowy cywilnoprawne nazwane przez płatnika "umowami o dzieło", do których faktycznie zgodnie z k.c., zastosowanie mają przepisy dotyczące umowy zleceniu. Płatnik składek w umowach tych powierzał, a wykonawca zobowiązał się do przygotowaniu i przeprowadzenia określonych tematycznie wykładów na studiach, zgodnie z harmonogramem ustalonym przez zamawiającego. Poinformowano, iż po przeprowadzonej kontroli płatnik nie złożył dokumentów korygujących w wyznaczonym do tego terminie. Płatnik złożył zastrzeżenia do protokołu kontroli, lecz inspektor kontroli postanowił ich nie uwzględnić. W sprawie uczestnika R. I. płatnik składek z tytułu zawartych umów nazwanych umowami o dzieło, do których faktycznie zastosowanie mają przepisy k.c. dotyczące zlecenia, nie zgłosił do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w okresach: od [...] marca 2007 i do [...] kwietnia 2007 r. oraz od [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. i na wskazane okresy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wydał decyzji o podleganiu ubezpieczeniom społecznym, gdyż ubezpieczony posiadał inny tytuł do ubezpieczeń społecznych. Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej u płatnika okresach wskazanych powyżej z tytułu zawartych w uczestnikiem umów, nazwanych umowami o dzieło płatnik, nie dokona zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego. Składając wyjaśnienia w niniejszej sprawie skarżący poinformował, że rezultatem, jaki oczekiwał od powyższych umów było przygotowanie zarówno materiałów pomocniczych i merytorycznie wykładu na określony temat oraz osobiste wygłoszenie słuchaczom tego wykładu. Jeśli ktoś ze słuchaczy nie zapamiętał wszystkiego mógł wiedzę swoją uzupełnić materiałami przygotowanymi przez wykładowcę. Warunkiem niezbędnym było osobiste przeprowadzenie wykładu przez wykładowcę, ponieważ o wyborze tej konkretnej osoby decydowała jej wiedza i doświadczenie zawodowe. Wynagrodzenie wypłacane było po przeprowadzeniu wykładu, ponieważ taki był przedmiot umowy. Przez wady fizyczne rozumiano wyłącznie fakt, że wykład nie został przeprowadzony w ogóle lub na podany temat. Nie wydawano wykładowcom żadnych szczegółowych wytycznych co do tego jak ma wyglądać wykład, przedstawiono im zagadnienia, których wykład miał dotyczyć, tj. temat, czasami bardzo ogólny plan. Nikt też nie nadzorował wykładów w takim rozumieniu, że kontrolował co mówi wykładowca i nakazywał uwzględnianie własnych uwag. Jedyna kontrola dotyczyła sprawdzenia przez skarżącego, że dany wykład się odbył w ustalonym terminie. Umowy podpisywane były tuż przed rozpoczęciem wykładu lub wcześniej, gdy były już ustalone terminy. Za wykonane dzieło wypłacano wynagrodzenie po jego przeprowadzeniu. Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy wynika, że uczestnik zawarł w dniu [...] marca 2007 r. ze skarżącym umowę nazwaną "umowa o dzieło", której przedmiotem, zgodnie z zapisem § 1 tej umowy, było "Przygotowanie i przeprowadzenie wykładu na studiach podypl. Nr [...] nt. [...],[...] Sporządzanie skonsolidowanego sprawozdania finansowego". Wskazano, iż rozpoczęcie realizacji dzieła nastąpi dnia [...] marca 2007 r. a zakończenie dnia [...] kwietnia 2007 r. Wyjaśniając przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji Prezes NFZ wskazał, że ZUS, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o objęcie m.in. R. I. ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych nazwanych przez płatnika "umowami o dzieło", w okresach od [...] marca 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r., od [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. W aktach sprawy brak jest umowy dotyczącej okresu [...] czerwca 2008 r., również w decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego okres ten nie został uwzględniony. Wobec powyższego w zaskarżonej decyzji wskazano, iż należy uzupełnić materiał dowodowy o umowę obejmującą powyższy okres lub wystąpić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ewentualną zmianę okresu wniosku na jaki ma być wydana decyzja. Następnie należy dokonać wnikliwej oceny charakteru zawieranych umów biorąc pod uwagę przedmiot wykonywanej pracy, jak i wyjaśnienia złożone przez płatnika składek, a rozstrzygnięcie sprawy poprzeć stosowną argumentacją. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący - Stowarzyszenie [...] Oddział [...]. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów, a mianowicie: - art. 138 § 1 pkt. 3 Kpa. w zw. z art. 28 Kpa., poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez Prezesa NFZ na skutek odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego z dnia [...] października 2013 r. wniesionego przez ZUS, w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu na mocy art. 138 § 1 pkt, 3 Kpa. z uwagi na fakt, że ZUS nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, co miało bezsprzecznie istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji w skutek odwołania podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. - art. 107 § 1 Kpa., poprzez wydanie decyzji zawierającej braki formalne, w postaci nienadania decyzji Prezesa Narodowego Fundusze Zdrowia numeru, w sytuacji gdy numer i data decyzji są elementami formalnymi decyzji i stanowią jej integralną część, a także umożliwiają określenie oraz oznaczenie w istniejącym porządku prawnym. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 Kpa. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wspomnieć należy również, że przepisy prawa materialnego mogą przyznawać inicjatywę wszczęcia postępowania innym podmiotom niż jego strona. Wyjaśnienia wymaga, że decyzje dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym są wydawane przez NFZ jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Uzasadnione jest to tym, że objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym osoby podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji przez NFZ. Dlatego zbędne jest wydanie przez tę instytucję decyzji o objęciu danej osoby obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, kiedy oczywiste jest, że podlega ona z określonego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Niecelowe byłoby przecież uzależnianie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym każdego pracownika, zleceniobiorcy, rolnika czy osoby prowadzącej działalność pozarolniczą od wydania w tym przedmiocie decyzji przez NFZ. Wydanie takiej decyzji byłoby konieczne jedynie wówczas, gdyby ustawa o świadczeniach stwierdzała, iż objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym następuje na podstawie decyzji wydanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Takiego zapisu nie zamieszczono jednak w ustawie o świadczeniach. Z tego też powodu należy przyjąć, że decyzja Prezesa NFZ o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym wchodzi w grę przede wszystkim w przypadku osób, które ubiegają się o dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne. O zawarciu z daną osobą umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego decyduje bowiem wyłącznie ta instytucja. Z tej też przyczyny osoba ubiegająca się o to ubezpieczenie powinna mieć możliwość odwołania się od podjętej przez NFZ decyzji odmawiającej zawarcia z nią umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Wspomniana odmowa zamyka tej osobie drogę do uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego i dlatego powinna istnieć możliwość kontroli zasadności podjęcia przez NFZ takiej decyzji. Natomiast decyzje o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym powinny być wydawane jedynie w sytuacjach wątpliwych, tj. wtedy, kiedy dopiero decyzja NFZ może rozstrzygnąć istniejące wątpliwości, co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W praktyce wśród decyzji wydawanych przez NFZ w sprawach dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym dominują decyzje rozstrzygające o podleganiu w danym okresie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Odnosząc się zatem do kręgu podmiotów posiadających uprawnienie do inicjowania postępowania w sprawach w podanym wyżej zakresie, wynikające z normy prawa materialnego, wskazać należy na przepis art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach, w myśl którego wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Podkreślenia wymaga, że uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynikające z art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach ma charakter kompetencyjny, przy czym na jego uprawnienia w sprawach podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu spojrzeć należy również z innej perspektywy. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przysługuje bowiem prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu prowadzonego w powyższym przedmiocie postępowania, co przewiduje przepis art. 101 § 3 Kpa. Co do powyższej kwestii odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 223/12, którym skontrolował wyrok Sądu I instancji wydany w sprawie ze skargi na postanowienie Prezesa NFZ w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Rozpoznanie skargi kasacyjnej w ww. sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, skutkujące uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oznacza w szczególności, że możliwość zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych została potwierdzona. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w powyższej kwestii brał z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, przy czym nie stwierdził jej i orzekł w sposób określony powyżej, potwierdzając tym samym prawo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do realizacji uprawnień procesowych, co również Sąd potwierdza w niniejszej sprawie. Wobec powyższego przyjąć należy, że norma kompetencyjna nadaje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych uprawnienie do kontroli przedmiotowego postępowania, tak jak w niniejszej sprawie w drodze odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego, tym bardziej, że wnioskował on o wszczęcie tego postępowania. Jako bezpodstawny należy uznać zarzut wydania decyzji zawierającej braki formalne w postaci braku nadania jej numeru, w sytuacji, gdy, jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu, na przesłanym skarżącemu egzemplarzu decyzji brakowało odręcznego wpisania numeru wydanej decyzji. Przyznać należy rację Prezesowi NFZ, że niedopatrzenie polegające na ww. braku na jednym z wielu egzemplarzy decyzji nie powoduje wyłączenia jej z obrotu prawnego. Wskazać należy, że wprawdzie doręczenie skarżącemu zaskarżonej decyzji z pominięciem daty dziennej jest uchybieniem proceduralnym, jednakże uchybienie to nie ma istotnego wpływu na zasadność rozstrzygnięcia i z tego względu nie powoduje konieczności jego uchylenia na zasadzie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto należy zauważyć, że w pismach informujących strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia z tytułu wykonywania umów zawartych ze skarżącym w sprawie uczestnika zgodnie z wnioskiem ZUS z dnia [...] lipca 2013 r. zostały wskazane następujące okresy wykonywania umów: od [...] marca 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r. oraz od [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wykonywanie umowy przez R. I. w okresie od [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r., również w sentencji decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego okres ten nie został uwzględniony. Wobec powyższego Prezes NFZ zasadnie uchylił tę decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego o umowę obejmującą powyższy okres lub wystąpienia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ewentualną zmianę okresu wniosku na jaki ma być wydana decyzji. Prezes NFZ właściwie polecił Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego przeprowadzenie wnikliwej oceny charakteru zawieranych umów biorąc pod uwagę przedmiot wykonywanej pracy, jak i wyjaśnienia złożone przez płatnika składek, a rozstrzygnięcie sprawy nakazał poprzeć stosowną argumentacją. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art, 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.