II OSK 1760/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 19/16 w sprawie ze skargi W. S. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 19/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uwzględniając skargę W. S., w pkt I. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwanego dalej "SKO", w Z. do załatwienia wniosku skarżącego W. S. z dnia 21 listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza L. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B." – w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt II. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w pkt III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV. wymierzył SKO w Z. grzywnę w kwocie 1000 złotych; w pkt V. przyznał skarżącemu W. S. sumę pieniężną 500 złotych; w pkt VI. zasądził od SKO w Z. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2014 r. W. S. zwrócił się do SKO w Z. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza L. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B." zlokalizowanych na działce nr [...] gmina L.. Skarżonej decyzji wnioskodawca zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na skierowaniu jej do osoby zmarłej, gdyż w wykazie stron załączonym do decyzji znajduje się Wanda Milewicz, która w chwili wydania decyzji nie żyła. Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. SKO zleciło Burmistrzowi L. przesłanie aktu zgonu strony postępowania – W. M. oraz ustalenie stron postępowania po osobie nieżyjącej. Pismem z dnia 16 lutego 2015 r. Burmistrz L. poinformował SKO, że spadkobiercami po zmarłej W. M. są A. M. oraz U. F., które na stałe przebywają poza granicami kraju. W związku z prowadzonym postępowaniem organ wystąpił do Sądu Rejonowego w Ż. o udzielenie informacji – czy prowadzone było postępowanie spadkowe po zmarłej W. M.. Pismem z dnia 25 marca 2015 r. SKO zawiadomiło wnioskodawcę oraz pozostałe osoby wymienione w rozdzielniku pisma, że w związku z koniecznością ustalenia adresów zamieszkania spadkobierców W. M., na podstawie art. 36 K.p.a., przedłuża termin załatwienia sprawy i wyznacza go na 20 maja 2015 r. W dniu 21 kwietnia 2015 r. do SKO wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez A. M., w którym upoważnia W. S. do reprezentowania jej w postępowaniach administracyjnych oraz sądowych, w sprawach dotyczących budowy elektrowni wiatrowych w obrębie wsi D., gmina L.. Pismem z dnia 20 maja 2015 r. SKO, na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomiło, że w związku z podjęciem czynności przez Burmistrza L. w celu ustalenia spadkobierców W. M. i adresów ich zamieszkania, przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2015 r. (Burmistrz informował SKO, że spadkobiercą po W. M. był także W. M., który zmarł 17 sierpnia 2002 r.). Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. – termin załatwienia sprawy SKO ustaliło do 30 września 2015 r. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. Burmistrz L. poinformował SKO, że postępowanie spadkowe po zmarłym W. M. nie było prowadzone. Wobec powyższego, zdaniem organu, potencjalnymi spadkobiercami W. M. są jego córki – A. M. oraz U. F., które przebywają poza granicami kraju. Pismem z dnia 7 października 2015 r. SKO zawiadomiło, że po uzyskaniu informacji, że przed Sądem Rejonowym w Ż. nie było prowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym W. M., zleciło organowi I instancji ustalenie jego następców prawnych lub w razie ich braku o wystąpienie do sądu o ustanowienie kuratora spadku, w związku z czym przedłuża się termin załatwienia sprawy do czasu uzyskania informacji o sposobie załatwienia zleconych zadań. Pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. SKO zwróciło się do W. S. z zapytaniem, czy wyraża zgodę na sądowe ustanowienie go pełnomocnikiem dla osoby nieobecnej U. F.. Organ wskazał, że ustalono spadkobierców W. M., którymi są jej córki – A. M., która udzieliła pełnomocnictwa W. S. oraz U. F., której adres zamieszkania nie jest znany. W celu przyspieszenia załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza L., organ zwrócił się z przedstawioną powyżej propozycją. W piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. W. S. wyraził zgodę na sądowe ustanowienie go pełnomocnikiem dla nieobecnej U. F.. Po uprzednim wezwaniu SKO do usunięcia naruszenia prawa, W. S. w dniu 9 grudnia 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność SKO w sprawie jego wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza L. z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że w kwestii ustalenia spadkobierców po zmarłej W. M. SKO przez ponad rok czasu wyręczało się organem I instancji, zamiast samodzielnie ustalić niezbędne fakty. Zdaniem skarżącego, ustalanie spadkobierców W. M. było bezprzedmiotowe, ponieważ nie był on stroną w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. W odpowiedzi na skargę SKO w Z. wniosło o jej oddalenie, wskazując na przebieg postępowania w sprawie oraz że na posiedzeniu w dniu 21 stycznia 2016 r. skład orzekający Kolegium zaakceptował projekt wniosku do Sądu Rejonowego w Z. o ustanowienie W. S. pełnomocnikiem dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Organ wskazał na konieczność podjęcia bezspornych ustaleń w zakresie stron postępowania. W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2016 r. stanowiącym odpowiedź skarżącego na odpowiedź organu na skargę, W. S., podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 19/16, uwzględniając skargę, powołał się na treść art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła Sąd do ustalenia, że organ prowadził postępowanie przewlekle, nie dopuścił się natomiast bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Sąd wyjaśnił na czym polega przewlekłość postępowania administracyjnego oraz że takiej oceny dokonuje także z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że prowadzenie postępowania administracyjnego wymaga ustalenia kręgu strony. Niewątpliwie stroną tego postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jest skarżący. Natomiast ustalając pozostałe strony tego postępowania SKO napotkało na przeszkody w ustaleniu spadkobierców zmarłej jednej ze stron postępowania – W. M., zmarłej 6 sierpnia 1995 r. Organ ustalił, że spadkobiercami W. M. są jej córki – A. M. oraz U. F., obydwie zamieszkałe poza granicami kraju, adresy ich pobytu nieznane. Dokonanie wszystkich ustaleń dotyczących spadkobierców W. M., adresów ich zamieszkania oraz pobytu, SKO zleciło Burmistrzowi L.. Ostatecznie w dniu 17 marca 2015 r. A. M. udzieliła W. S. stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie, natomiast dla nieznanej z miejsca pobytu U. F. Sąd Rejonowy w Ż. ustanowił W. S. kuratorem, o czym organ powziął wiadomość w dniu 14 marca 2016 r. (pismo procesowe organu z dnia 30 marca 2016 r.). W ocenie Sądu, okoliczności przedmiotowej sprawy nie były na tyle skomplikowane aby uzasadniały tak znaczny okres trwania czynności wyjaśniających. Ponadto SKO w sposób nieuprawniony stosował art. 136 K.p.a., zlecając wykonanie określonych czynności Burmistrzowi L., co miało także wpływ na terminowość rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Ponadto wątpliwe w niniejszej sprawie było korzystanie przez SKO z pomocy prawnej na podstawie art. 52 K.p.a. Reasumując Sąd stwierdził, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia oraz charakter czynności wyjaśniających i procesowych koniecznych do przeprowadzenia nie uzasadniał tak znacznego przekroczenia terminów wynikających z art. 35 § 3 K.p.a. Powyższe stwierdzenie, zdaniem Sądu, uprawniało do przyjęcia, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Organ zawiadamiał o kolejnych terminach załatwienia sprawy, przy czym z przedstawionej powyżej chronologii czynności wynika, że w okresie od 20 maja 2015 r. do 30 września 2015 r. nie przeprowadzono żadnej czynności procesowej (chociaż na podstawie art. 36 K.p.a. organ w tym czasie informował o przedłużeniu postępowania na dalsze okresy). W piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. Burmistrz L. zawarł informację o tym, że spadkobiercami W. M. są jej córki, które przebywają poza granicami kraju. Zawiadomieniem z dnia 7 października 2015 r. SKO przedłużyło termin załatwienia sprawy, nie podając jednak terminu zakończenia postępowania. Do dnia rozprawy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza L. z dnia [...] grudnia 2013 r. nie został rozpoznany, nadto jak wynika z nadesłanego przez SKO zawiadomienia z 6 kwietnia 2016 r. termin zakończenia postępowania przewidziano do 4 maja 2016 r. Z tych względów, Sąd zobowiązał SKO do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 286 p.p.s.a.). Ponadto stwierdził, że przewlekłość SKO miała charakter rażący, ponieważ trwała prawie półtora roku, a sprawa nie miała charakteru skomplikowanego (art. 12 i art. 35 § 2 i 3 K.p.a.). Dlatego też istniały podstawy do wymierzenia SKO grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sąd wyjaśnił istotę grzywny oraz przyczyny z jakich następuje przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyło SKO w Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 35, art. 36, art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez uznanie, że skarżący, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza L. z dnia [...] marca 2011 r., prowadził je przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia przez Sąd wnikliwego postępowania wyjaśniającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkowało sporządzeniem przez tenże Sąd ogólnikowego uzasadnienia wyroku, co pozbawia skarżącego możliwości pełnego odniesienia się do dokonanej przez Sąd oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Z uwagi na konstrukcję sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazania wymaga, że Sąd Administracyjny w sprawie przewlekłości orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a. A zatem to w wyniku zastosowania tego przepisu Sąd, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. W sprawie przewlekłości postępowania określone środki prawne przewiduje właśnie art. 149 p.p.s.a., a nie wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi podstawę prawną w orzekaniu na decyzje lub postanowienia. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania była zaś przewlekłość postępowania SKO w Z. w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza L. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia zlokalizowanego na działce nr [...], gmina L.. Co prawda, wzmianka o art. 149 § 1 p.p.s.a. pojawia się w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, jednak wyłącznie w wyniku przywołania orzecznictwa sądowoadministracyjnego i bez pogłębionego wywodu prawnego w tym zakresie. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, jako zawierający wady konstrukcyjne, należy uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, ponieważ pomija swoim zakresem przepis, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Ponadto na uwagę zasługuje, że W. M. zmarła 6 sierpnia 1995 r., co oznacza, że nie mogła być stroną jakiegokolwiek postępowania po tej dacie. A wszystkie ww. decyzje dotyczące ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia zapadły o wiele później (decyzja środowiskowa z 2011 r.), co czyniło nieuprawnionym uznanie W. M. jako strony postępowania także w postępowaniu nieważnościowym zainicjowanym wnioskiem W. S.. To oczywisty fakt wynikający z akt sprawy. Nie zmienia to oceny, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe powinien prawidłowo ustalić krąg stron postępowania nieważnościowego, co w sprawach dotyczących inwestycji wymaga ustalenia aktualnych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, ale tylko w przypadku gdy owi właściciele posiadają interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego, w tym nieważnościowego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. W tego rodzaju sprawach – ogólnie rzecz ujmując – inwestycyjnych, a więc także dotyczących decyzji środowiskowych, wymagane jest powiązanie wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Oznacza to, że w tej sprawie SKO w Z. nie tyle powinno czynić ustalenia następców prawnych po zmarłej W. M. jako "dotychczasowej stronie postępowania" – bo takiego prawnego przymiotu nie mogła posiadać osoba zmarła w świetle obowiązujących przepisów prawa, ile ustalić krąg aktualnych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową inwestycją (przedsięwzięciem) w powiązaniu z treścią art. 28 K.p.a. Jednocześnie, z uwagi na brak odpowiednich ustaleń w sprawie przez SKO, na podstawie akt sprawy nie można wykluczyć, że następczynie prawne po W. M. być może posiadają interes prawny wynikających z przysługujących im praw do nieruchomości sąsiadujących z ww. przedsięwzięciem, co ewentualnie mogłoby uzasadniać nadanie im przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2013 r. Jest to więc niewiadoma, która przede wszystkim powinna zostać ustalona celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Z uwagi na braki postępowania w tym zakresie nie wiadomo nawet czy działania SKO są w sprawie konieczne do rozpatrzenia wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2011 r. Odnośnie zaś oceny dokonywanych czynności przez SKO, należy wskazać, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokładnie wskazał jakie okoliczności zaważyły na ocenie postępowania SKO jako przewlekłego i z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim Sąd prawidłowo ocenił, że okoliczności badanej sprawy nie miały charakteru skomplikowanego i doszło do znacznego przekroczenia terminów, o jakich mowa w art. 35 K.p.a. (postępowanie wyjaśniające trwało prawie półtora roku). Ponadto bez podstawy prawnej SKO prowadziło ustalenia następców prawnych wyręczając się innym organem – Burmistrzem L., co niewątpliwie prowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania. Kolegium także w sposób pozorny informowało (art. 36 K.p.a.) kilkukrotnie strony postępowania o wydłużeniu postępowania, jednocześnie niepodejmując żadnych czynności, które mogłyby prowadzić do zakończenia postępowania. Na uwagę zasługuje, że SKO posiadając wcześniej stosowne informacje dopiero w grudniu 2015 r. podjęło działania celem ustanowienia kuratora dla U. F.. W związku z powyższym nie można było stwierdzić aby SKO prowadziło w tej sprawie postępowanie wyjaśniającego zgodnie z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Jeżeli bowiem SKO próbowało ustalić w niniejszej sprawie krąg stron postępowania, to czyniło to w sposób nieskuteczny. Jeżeli W. M. zmarła na długo przed wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego ww. przedsięwzięcia, to SKO nie mogło jej uznać za dotychczasową stronę postępowania. Dla prawidłowości prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ustalenie kręgu stron powinno więc nastąpić z uwzględnieniem praw do nieruchomości sąsiednich na których zakres może mieć wpływ kwestia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wynika więc z powyższego wywodu, że zmarła W. M. powinna zostać pominięta w prowadzonym przez SKO postępowaniu, ponieważ jako osobie zmarłej nie przysługiwał jej przymiot strony jakiegokolwiek postępowania. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 35, art. 36, art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.