II SA/Ol 225/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" r. Starosta, na skutek wniosku m.in. M. i M. R. oraz M. i B. B., właścicieli lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym posadowionym na działce nr "[...]" w G., wznowił postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji nr "[...]" z dnia "[...]"r. zmieniającej decyzję nr "[...]" z dnia "[...]" r., udzielającej spółce A (dalej jako: "Spółka" lub "inwestor" pozwolenia na budowę zespołu garażowego (6 stanowisk) w miejscowości G., gm. G., na działce nr "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" r. organ zawiesił wznowione postępowanie do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny z wniosku inwestora o ustanowienie służebności gruntowej na działce nr "[...]" w G. w celu zapewnienia dostępu do działki nr "[...]". Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2015 r. M. R. i M. B., powołując się na art. 162 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wystąpili do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. Wskazali, że inwestor dotychczas nie rozpoczął budowy. Przedstawili zdjęcia dokumentujące aktualny stan działki objętej pozwoleniem na budowę. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Starosta, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia wygaśnięcia wnioskowanej decyzji. Organ uznał, że postępowanie w tej sprawie nie może być prowadzone z powodu wznowienia postępowania w przedmiocie tego pozwolenia na budowę. W zażaleniu na to postanowienie M. B. i M. R. domagali się jego uchylenia, a także przeprowadzenia oględzin działki nr "[...]", na okoliczność nierozpoczęcia budowy. Podnieśli, że pozwolenie na budowę wygasło z mocy prawa, a decyzja w tym przedmiocie jedynie stwierdza fakt istniejący. Podkreślili, że mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdyż są właścicielami lokali mieszkalnych i współwłaścicielami działki nr "[...]", a także są stronami postępowania dotyczącego decyzji administracyjnej nr "[...]" z dnia "[...]" r. Zaznaczyli, że mieszkają na placu budowy. Wyrazili przekonanie, że ich wniosek z dnia 28 sierpnia 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji, chociaż nie podzielił przyjętego w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia. Stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania była uzasadniona tym, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu objętym art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.). Organ II instancji wyjaśnił, że przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia pozwolenia na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż jest to przepis dotyczący jedynie spraw w przedmiocie udzielenia lub odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Do innych spraw, w tym do sprawy wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ma zastosowanie zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej takim pozwoleniem, ale czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Dlatego nie jest wystarczającym powołanie się przez skarżących na fakt, że są współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, ale konieczne jest wykazanie, że mają swój własny interes prawny, uzasadniający udział w postępowaniu w przedmiocie wygaszania takiego pozwolenia, czyli że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę będzie dotyczyło ich praw. Organ zaznaczył, że wykazanie interesu prawnego jako legitymacji materialnoprawnej obciąża przede wszystkim podmiot, który chce w postępowaniu uczestniczyć. Nie podzielił stanowiska skarżących, że w związku z braniem udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, uzyskali oni automatycznie status strony w postępowaniu o wygaszenia takiego pozwolenia. Organ ocenił, że w postępowaniu w zakresie wygaszania pozwolenia na budowę obowiązuje zasada, że stroną takiego postępowania jest przede wszystkim inwestor oraz właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której inwestycja objęta tym pozwoleniem miałaby być realizowana. Inne podmioty tylko wtedy są stronami w takim postępowaniu, jeżeli wykażą, że dotyczy ono ich interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Podkreślił, że wygaszanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Usuwanie pozwoleń na budowę z obrotu prawnego powinno należeć do wyjątków, a same przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez M. R., który domagał się uchylenia postanowień o odmowie wszczęcia postępowania wydanych w obu instancjach w związku z naruszeniem art. 41 (Prawo do dobrej administracji) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przez jego niezastosowanie, poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przez niezastosowanie art. 6, 7, 8, 9 i art. 10 § 1 k.p.a., art. 28, art. 61 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 4, art. 78 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 89 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił organom zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza, że powoływał się na określone i ważne okoliczności (m.in. stan faktyczny działki nr "[...]", zobrazowany na załączonych zdjęciach oraz stan prawny działki nr "[...]", tj. niezakończony proces budowy), mające istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że postanowienie nie ma oparcia w materiale dowodowym, organ nie odniósł się do jego twierdzeń. Stwierdził, że organ nie odniósł się do jego wniosków dowodowych, nie umożliwił mu zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, nie udzielił mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Uznał, że stanowisko organu odmawiające mu przymiotu strony jest błędne, gdyż w stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Zauważył, że to na organie administracyjnym ciąży obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania, tak, aby każda ze stron miała zapewniony udział w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 20012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy kontrola ta wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Unormowanie to wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Potwierdza to użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowania: "nie może być wszczęte". Wyrażenie to jednocześnie wskazuje, że określone w art. 65a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku, co prawidłowo wyjaśniły skarżącemu organy. W związku z tym skarżący niezasadnie zarzuca organom administracji brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i należytej oceny stanu faktycznego sprawy. W rozpatrywanym przypadku nie mogło w ogóle dojść do naruszenia przepisów postępowania: art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 4, art. 78 § 1, art. 79 § 1, art. 80 i art. 89 § 1 k.p.a., które mogłyby mieć zastosowanie tylko w przypadku skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc gdyby organ zmierzał do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. W niniejszej sprawie zaś nie doszło do wszczęcia postępowania, co jednoznacznie odzwierciedla treść zaskarżonego postanowienia. Wbrew przekonaniu skarżącego art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postepowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, nie oznacza automatycznego wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonego organowi wniosku. Wyklucza to właśnie brzmienie art. 61a § 1 k.p.a. Datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) tylko wówczas, gdy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Kwestia ta podlega zaś ocenie organu, który w świetle art. 61a § 1 k.p.a., nie może dopuścić do wszczęcia procedury zmierzającej do załatwienia wniosku, jeżeli w sprawie nie budzi wątpliwości, że żądanie zgłosił podmiot, który nie ma interesu prawnego w wydaniu rozstrzygnięcia. Ponieważ okoliczność braku przymiotu strony stanowiła podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, kontrola zaskarżonego postanowienia sprowadza się do zbadania zasadności tego właśnie stanowiska. Wynika to z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Granice sprawy" w rozumieniu tego przepisu wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1622/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, iż zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, w tym wielokrotnie składane przez skarżącego wyjaśnienia, pozwalały na przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji czynnej do żądania stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę garaży, dotyczącego wyodrębnionej działki nr "[...]", do której skarżący nie ma żadnych praw, udzielonego Spółce, która wybudowała znajdujący się w pobliżu budynek wielorodzinny i sprzedała skarżącemu lokal mieszkalny z udziałem w gruncie działki nr "[...]", po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OSK 68/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że kręgu stron postępowania opartego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, normujących przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, nie można wyprowadzać wprost z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ale w związku z tym przepisem. Unormowanie to stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Unormowanie to ogranicza krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w stosunku do zakresu art. 28 k.p.a., poprzez wyszczególnienie kategorii podmiotów mogących uczestniczyć w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jego zmiany, czy jego weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sprawa stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest odrębnym od sprawy pozwolenia na budowę rodzajem sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że to art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje tryb stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w razie jej bezprzedmiotowości. Przepis ten wymaga, aby organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdził jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Unormowanie to reguluje dwie odrębne sytuacje, a więc są w nim de facto dwa przepisy. Pierwszy z nich stanowi, że organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Przepis drugi stanowi zaś, że organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub interes strony. Przepis pierwszy nie zmienia istniejącego stanu prawnego, bo odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji. Przepisem szczególnym w sprawie jest przepis art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że organ może orzec o wygaśnięciu decyzji, działając z urzędu lub na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny. Zakresu "interesu prawnego" w rozumieniu art 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie można utożsamiać z treścią art. 28 k.p.a., gdyż należy uwzględniać istotę regulacji materialnoprawnych, na podstawie których wydana została decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia. NSA przekonywująco argumentował, że obowiązującą regułą zarówno w zakresie przyznania uprawnienia, jak i realizacji przyznanego uprawnienia jest rozporządzalność uprawnieniem przez jednostkę. Od woli zatem jednostki zależy, czy wystąpi o przyznanie uprawnienia, a następnie po przyznaniu, czy uprawnienie będzie realizowała. W związku z tym interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mogą mieć tylko podmioty, którym przysługuje prawo do rozporządzania przyznanym uprawnieniem, tutaj pozwoleniem na budowę. Zgodzić należy się z organem II instancji, że może być to inwestor oraz właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, ale także zarządca nieruchomości i jest to związane z prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący zaś nie należy do wskazanej kategorii podmiotów, nie może więc skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia żądanego pozwolenia na budowę Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.