IV SA/Po 90/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W.P. [...] w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W.P. [...] w J. kwotę [...] złotych ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz J. decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] działając na wniosek Agencji [...] Oddział Regionalny w P. ustalił warunki zabudowy dla działek [...] , [...] , [...] , [...] i [...] położonych w J. przy ul. W.P., wskazując, że planowana inwestycja to budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego podpiwniczonego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazano, że w dniu [...] grudnia 2014r. wydano decyzję nr [...] stanowiącą pierwotną decyzję w przedmiotowej sprawie. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015r. sygn. akt. IV SA/Po 232/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił wskazaną wyżej decyzję jak i utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015r. nr [...]. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dołączyć do akt: – zaświadczenia o uprawnieniach osoby sporządzającej analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, – wymagane w §9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie) załączniki jak: a) wyniki analizy, b) czytelne załączniki graficzne do wyników analizy i decyzji. Sąd wskazał ponadto na konieczność uzasadnienia przyjętych odstępstw od średnich parametrów w obszarze analizowanym i na działkach sąsiednich zgodnie ze wskazaniami przedstawionymi w uzasadnieniu, po uprzednim uzupełnieniu analizy w tym zakresie. Wskazano również na potrzebę wyjaśnienia kwestii uzbrojenia terenu w zakresie ogrzewania gazowego. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz J. wskazał, że wydana decyzja dotyczy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego podpiwniczonego. W decyzji wskazano, że obowiązującą linię zabudowy określono na mapie skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Powierzchnię biologicznie czynną określono na min. 30 % powierzchni wnioskowanych działek, a wielkość powierzchni terenu podlegającej przekształceniu w ramach inwestycji określono maksymalnie na 950 m2. Określając parametry budynku organ wskazał, że powierzchnia wyniesie maksymalnie 23,3% powierzchni działek objętych wnioskiem. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) określono od 8,5 m do 13,80 m, a liczbę kondygnacji na 5 w tym podpiwniczenie. Szerokość elewacji frontowej określono od 35,40 m od 42 m. Wskazano również, że obiekt będzie miał dach płaski z kątem nachylenia maksymalnie 150. Wysokość do kalenicy przewidziano od 12,50 m do 13,80 m. Organ pierwszej instancji wskazał również, że przy realizacji inwestycji inwestor winien zachować wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa w szczególności ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). W ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej wskazano: dostęp do drogi publicznej, minimalną liczbę miejsc postojowych, dostawę wody, zasilanie w energię elektryczną, zasilanie w energię cieplną, odprowadzanie ścieków, gospodarowanie odpadami, odprowadzanie wód opadowych, łączność. W pkt 6 decyzji wskazano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Odwołanie od decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa mieszcząca się przy ul W.P. [...]. W lakonicznym uzasadnieniu wskazano, że odwołująca się wspólnota nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Organowi I instancji wytknięto, że nie wskazał czy i jakim zakresie wykonał wytyczne zawarte w wyroku z dnia 10 czerwca 2015r. sygn. IV SA/Po 232/15. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając w pełni jej ustalenia i odniosło się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 10 czerwca 2015r. Skargę od powyższych decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. W.P. [...] w J. W skardze organom zarzucono naruszenie art. 138 §1 pkt 1 i 2, art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez niepełne zastosowanie, a także §3 do §9 ust. 2 rozporządzenia polegające na wadliwym wykonaniu analizy. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w skardze. Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotowa skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza J. ustalającej warunki zabudowy dla działek [...] , [...] , [...] , [...] i [...] położonych w J. przy ul. W.P. Powyższe decyzje wydane zostały po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku sygn. akt IV SA/Po 232/15. W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Zauważyć tu należy, że przepis art. 153 P.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 953/11, LEX nr 1216586, także Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, str. 347). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Powyższa zmiana nie została jednak odnotowana przez organ odwoławczy. Jak wynika bowiem z akt sprawy Agencja [...] Oddział Regionalny w P. (inwestor), po wydaniu decyzji przez organ I instancji, przed przekazaniem do organu odwoławczego akt sprawy wraz z odwołaniem wniesionym przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul W.P. [...] , zmieniła zakres złożonego przez siebie wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazując, że dotyczy on tylko nieruchomości [...] i [...]. Zgodnie z pismem inwestora działki [...] , [...] i [...] stanowią drogi dojazdowe i są obciążone służebnością drogową. Powyższe nie znalazło jednak odzwierciedlenia w wydanej decyzji organu odwoławczego, pomimo iż zmiana stanu faktycznego została zasygnalizowana w piśmie przewodnim do organu odwoławczego, gdzie organ I instancji w związku ze zmianą stanu faktycznego wniósł o uchylenie wydanej przez siebie decyzji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja pomijająca powyższą okoliczność wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Organ II instancji uchybił zatem przepisom postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać między innymi: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Treść w/w przepisów oznacza, że ograniczenie przez inwestora terenu inwestycji i doprecyzowanie, iż dotyczy on wyłącznie działki [...] i [...], powoduje konieczność przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ograniczenie terenu inwestycji wpływa bowiem bezpośrednio na takie czynniki jak powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna czy też możliwość wytyczenia linii zabudowy. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych odnoszących się m.in. do terenu planowanej inwestycji. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza zgodna z wnioskiem inwestora. Powyższe powoduje konieczność uchylenia decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia ponownego przeprowadzenia postępowania w oparciu o zmieniony przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że z uwagi na wskazane wyżej uchybienia w przeprowadzonym przez organy postępowaniu, powodujące konieczność uchylenia decyzji organów I i II instancji na obecnym etapie sprawy przedwczesne byłoby odniesienie się do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze, które wiążą się z oceną kontrolowanej sprawy, co do jej istoty. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ sporządzi nową analizę, w oparciu o aktualny wniosek inwestora, która winna zawierać niezbędne dane pozwalające na zweryfikowanie prawidłowości przyjęcia parametrów nowej zabudowy.