II SA/Kr 217/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "P" Sp. z o.o. w W. kwotę 1000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 9 grudnia 2014 r. [....] spółka z o.o. w W. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [....] obejmującą: posadowienie wieży wraz z antenami, instalację szaf telekomunikacyjnych, zamontowanie ogrodzenia i wykonanie wewnętrznej linii napowietrzno - kablowej w miejscowości S. na działce nr ew. [....] . Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentację projektową wraz z pismem Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [....] z dnia 21 stycznia 2013 r., w którym pozytywnie zaopiniowano proponowaną lokalizację inwestycji przy spełnieniu warunków: – zastosowanie maskującej kolorystyki dla masztu (niebiesko – popielaty kolor) – wprowadzenie zieleni osłonowej – pełna rekultywacja terenu po demontażu urządzeń stacji bazowej. Dnia 19 lutego 2015 r. decyzją nr [....] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [....] obejmującej: posadowienie wieży wraz z antenami, instalację szaf telekomunikacyjnych, zamontowanie ogrodzenia i wykonanie wewnętrznej linii napowietrzno-kablowej w miejscowości S. na działce nr ew. [....] . Po rozpatrzeniu odwołania B.D. Wojewoda [....] decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r. znak: [....] uchylił decyzję z 19 lutego 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dnia 14 maja 2015 r. Starosta O. , po ponownej analizie dokumentacji projektowej, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie nieprawidłowości i braków, m. in. wezwał do uzupełnienia dokumentacji o stanowisko Burmistrza W. , że dla inwestycji nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o doprowadzenie projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do dnia 1 czerwca 2015 r. Pismem z dnia 31 maja 2015 r. inwestor zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do dnia 31 lipca 2015 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r. przychylił się do prośby inwestora. Następnie pismem z dnia 31 lipca 2015 r. inwestor ponownie zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do dnia 30 września 2015 r. i postanowieniem z 6 sierpnia 2015 r. organ ponownie prolongował termin. W piśmie z dnia 30 września 2015 r. inwestor podniósł, że zwraca poprawioną dokumentację projektową, uzupełnił braki oraz wyjaśnił, iż miejsce lokalizacji jest zgodne z § 5 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta O. decyzją z 15 października 2015 r. znak; [....] , na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja nie została zlokalizowana wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej, tylko na otwartym terenie ogrodzonej łąki (polanie), ani nie została zlokalizowana na tle ściany lasu, tylko na tle gruntów zadrzewionych, dlatego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu, usytuowanie obiektu przyjęte w projekcie nie zabezpiecza wartości kulturowych obszaru, który znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [....] . Starosta wyjaśnił, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze objętym planem miejscowym przyjętym uchwałą nr XXIV/228/08 Rady Miejskiej w W. z 27 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. , w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: ZR - "tereny zieleni nieurządzonej". Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 planu: "Wyznacza się tereny zieleni nieurządzonej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, oznaczone na rysunku planu symbolem ZR z podstawowym przeznaczeniem pod łąki i pastwiska, tereny zieleni łęgowej, zadrzewienia śródpolne oraz tereny upraw polowych, pełniące ważną rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych. W obszarze terenów zieleni nie urządzonej obowiązuje zakaz zabudowy. Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach zieleni nie urządzonej, ustala się możliwość realizacji: a) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej". Ponadto ustalono, że działka nr [....] w miejscowości S. , na której planowana jest inwestycja, znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [....] . W związku z powyższym, punkt nr 1 postanowienia z dnia 14 maja 2015 r. stanowił, że: lokalizację stacji bazowej objętej wnioskiem należy doprowadzić do zgodności z § 5 ust. 9 miejscowego planu, który stanowi, że w terenach o wybitnych walorach przyrodniczo - krajobrazowych położonych w granicach Parku Krajobrazowego [....] i jego otuliny oraz obszarze Natura 2000 PLH240009 "Ostoja Środkowojurajska" (prawnie chronionych ustawą o ochronie przyrody), w celu ochrony przestrzeni krajobrazu jurajskiego i dominant (stref wierzchowinowo - grzbietowych) wprowadza się ograniczenie możliwości lokalizacji i budowy urządzeń telekomunikacyjnych. Urządzenia przekraczające wysokość 20 m winny być lokalizowane wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej (min. 20 szt.) lub na tle ściany lasu (max. 10 m od linii lasu). Ogrodzenia oraz kontenerowe obiekty towarzyszące muszą być obsadzone zielenią rodzimą dorastającą do wysokości obiektów kontenerowych". Organ wskazał, że w odpowiedzi na ww. postanowienie pełnomocnik inwestora podał: Planowana inwestycja położona jest na terenie Parku Krajobrazowego [....]. Planowana wieża o łącznej wysokości 61,45 m n.p.t. usytuowana została na tle istniejącej ściany zadrzewienia. Oś wieży została zlokalizowana w odległości 6,4 m od użytków Lz - grunty zadrzewione. Dodatkowo wokół wieży zaplanowana została zieleń osłonowa w postaci krzewów, urastających do wysokości obiektów kontenerowych. W związku z powyższym, inwestycja jest zgodna z zapisami § 5 ust. 9 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pkt 3, 4 i 8 opisu do projektu zagospodarowania terenu. Jej lokalizacja została pozytywnie uzgodniona z Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa [....] - str. 11 projektu, a Burmistrz Miasta i Gminy W. w decyzji nr [....] z 16 lipca 2015 r. jednoznacznie stwierdził, że jest zgodna z zapisami planu - str. 98. Następnie organ przypomniał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w decyzji Wojewody [....] są wiążące, a lokalizacja planowanej inwestycji, po postanowieniu Starosty O. z dnia 14 maja 2015 r., nie uległa zmianie w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją Starosty O. nr [....] z dnia 19 lutego 2015 r., która to decyzja została następnie w dniu 24 kwietnia 2015 r. uchylona przez Wojewodę [....] w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z zaznaczeniem, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. Podsumowując, organ uznał, że inwestycja, uzupełniona pismem z dnia 30 września 2015 r., nie została zlokalizowana wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej, tylko na otwartym terenie łąki, ani nie została zlokalizowana na tle ściany lasu, tylko na tle gruntów zadrzewionych, dlatego jest niezgodna z powołanymi wyżej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora dotyczącym błędnego i niepełnego uzasadnienia faktycznego i prawego zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że przesłanką do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było niedoprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem. Odwołanie od decyzji Starosty O. wniosła [....] spółka z o.o. w W. , zarzucając naruszenie: – art. 7, art., 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa z uwagi na brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonych w sprawie dowodów i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wskazania na podstawie jakich dowodów ustalono, iż inwestycja nie została zaplanowana do realizacji wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej, niewyjaśnienie pojęcia "urządzenia telekomunikacyjne" i przyczyn zaliczenia do nich niniejszej inwestycji, a także brak przywołania treści i wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji; – art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji dowolne ustalenie, że inwestycja nie została zlokalizowana wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej, tylko na otwartym terenie łąki, w sytuacji gdy planowo ma być ona zlokalizowana wśród skupiska drzew, a dodatkowo teren zostanie obsadzony zielenią rodzimą; – art. 9 kpa poprzez brak poinformowania spółki, w trybie wezwania do usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 35 Prawa budowlanego o nieprawidłowościach, jakie organ I instancji zauważył, porównując zapisy planu miejscowego z planowaną do realizacji inwestycją, i jakie winna była usunąć; – art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 oraz 8 kpa poprzez niedziałanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo, tj. ogólnikowe wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w kontekście zgodności planu inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a następnie odmówienie wnioskowi zgodności z planem miejscowym, co spowodowało naruszenie zasady praworządności w taki sposób, że nie budziło zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; – art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez odmowę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie zachodziły nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w sytuacji, gdy organ jedynie ogólnikowo wezwał do usunięcia nieprawidłowości, – art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie go, pomimo spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego; – art. 4 Prawa budowlanego przez niezastosowanie w sytuacji wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności zamierzenia z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; – § 9 ust. 2 pkt 1 oraz 5 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, poprzez uznanie, iż planowana do realizacji inwestycja nie spełnia warunków określonych w tych zapisach, a tym samym narusza postanowienia planu miejscowego. Wojewoda [....] decyzją z dnia 14 grudnia 2015 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda uznał, że planowana inwestycja była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ponieważ: 1) wieża o łącznej wysokości 61,45 m nad poziomem terenu usytuowana została na tle istniejącej ściany zadrzewienia, a nie na tle ściany lasu, wymaganej przepisem § 5 ust. 9 ustaleń planu; 2) oś wieży została zlokalizowana w odległości 6,4 m od użytków Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione, a nie zalesione jak błędnie wskazał pełnomocnik inwestora; 3) projektowana stacja ma być na otwartym terenie łąki, a nie wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej (min. 20 szt.); 4) na rysunku zagospodarowania terenu (k. 30 projektu budowlanego) brak było szczegółowego opisania projektowanej zieleni osłonowej, o której mowa w § 5 ust. 9 ustaleń planu miejscowego. Z tych powodów organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie obiektu przyjęte w projekcie nie zabezpieczało wartości kulturowych obszaru, który znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [....] , zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. Zdaniem Wojewody, prawidłowy obowiązek określony w pkt 1 postanowienia organu I instancji z 14 maja 2015 r. nie został wykonany, a więc słuszne było stanowisko Starosty O. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody [....] wniosła [....] spółka z o.o. w W. , zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie go przez organ odwoławczy polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach prawa, w tym nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa z uwagi na brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonych w sprawie dowodów i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wskazania, na podstawie jakich dowodów ustalono, iż inwestycja Spółki nie została zaplanowana do realizacji wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej, niewyjaśnienie pojęcia "urządzenie telekomunikacyjne" i przyczyn zaliczenia do nich niniejszej inwestycji, a także brak przywołania treści oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji; 3) art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą i dowolne ustalenie, iż projektowana stacja usytuowana ma być na otwartym terenie taki, a nie wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej; 4) art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 oraz art. 8 kpa poprzez niedziałanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo, co spowodowało prowadzanie postępowania z naruszeniem zasady praworządności w taki sposób, iż nie budziło to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 5) art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy w projekcie budowlanym brak było nieprawidłowości w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie było podstaw do wzywania do ich usunięcia, a następnie wydania i utrzymania w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 6) § 9 ust. 2 pkt. a) miejscowego planu poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż planowana do realizacji inwestycja P4 nie spełnia warunków określonych w tych zapisach 7) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie, pomimo że spółka spełniła wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego; 8) art. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym z planem miejscowym. Strona skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania B.D. wniosła o oddalenie skargi, uznając stanowisko Wojewody za prawidłowe, a ponadto wskazała, że lokalizacja wieży wpłynie na obniżenie wartości gruntów sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie trzeba podkreślić, że rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, iż istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż inwestor ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze. Znajduje to potwierdzenie w art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ze względu na rodzaj planowanej inwestycji, wolnościowy charakter prawa zabudowy był dodatkowo wzmocniony przez normę zawartą w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. (Dz. U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast ust. 2 przewiduje, że "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń". Podkreślono też, że "przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". Przytoczone regulacje jednoznacznie wskazują, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ograniczenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W., a dotyczące zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, powinny być traktowane jako przepisy o charakterze wyjątku w stosunku do ogólnej zasady pozwalającej na lokalizowanie tego rodzaju inwestycji. Powszechnie przyjmuje się, że przepisy prawa mające charakter wyjątku od reguły należy interpretować w sposób ścisły bez stosowania wykładni rozszerzającej. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że organy obu instancji przeprowadziły bardzo pobieżną interpretację kluczowych dla końcowego rozstrzygnięcia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. , który w § 5 ust. 9 stanowi, że "W terenach o wybitnych walorach przyrodniczo - krajobrazowych położonych w granicach Parku Krajobrazowego [....] i jego otuliny oraz obszarze Natura 2000 PLH240009 "Ostoja Środkowojurajska" (prawnie chronionych ustawą o ochronie przyrody), w celu ochrony przestrzeni krajobrazu jurajskiego i dominant (stref wierzchowinowo- grzbietowych) wprowadza się ograniczenie możliwości lokalizacji i budowy urządzeń telekomunikacyjnych. Urządzenia przekraczające wysokość 20m winny być lokalizowane wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej (min. 20 szt.) lub na tle ściany lasu (max. 10 m od linii lasu). Ogrodzenia oraz kontenerowe obiekty towarzyszące muszą być obsadzone zielenią rodzimą dorastającą do wysokości obiektów kontenerowych." Oczywistym jest, że organy badające wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej powinny przede wszystkim dokonać prawidłowej wykładni przepisów miejscowego planu, a następnie, stosownie do zasad zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, podjąć odpowiednie działania w celu ustalenia, czy przedłożone do zatwierdzenia rozwiązania projektowe pozostają w zgodzie z treścią miejscowego planu. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji treści miejscowego planu, a także nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy. O ile bowiem zgodzić się należy z organami, że przedmiotowa stacja bazowa nie została zlokalizowana w terenie zakwalifikowanym w ewidencji gruntów jako las (Wojewoda wskazał, że oś wieży usytuowana jest w odległości 6,4 m od użytków Lz, co oznacza grunty zadrzewione i zakrzewione), to nie wyjaśniono, dlaczego dla kwalifikacji tego gruntu przyjęto jedynie informacyjne dane z ewidencji, czy też uwzględniono jednostkę strukturalną planu a nie dokonano oceny terenu wg definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1153). Ponadto zacytowany wyżej przepis planu miejscowego stanowi wyraźnie, że urządzenia telekomunikacyjne przekraczające wysokość 20 m winny być lokalizowane wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej (min. 20 szt.) lub na tle ściany lasu (max. 10 m od linii lasu). Zatem przepis planistyczny nie mówi jedynie o "lesie", lecz o "skupisku zieleni wysokiej". Jest to niewątpliwie sformułowanie nieostre i dlatego organy winny były dokonać starannej interpretacji tego przepisu miejscowego planu, nie zapominając o tym, że jest to przepis o charakterze wyjątku i nie może być poddawany wykładni rozszerzającej. Zwrócić też należy uwagę, że plan nie określa, jak daleko ma znajdować się istniejąca zieleń wysoka od stacji znajdującej się wśród jej skupisk. W ocenie Sądu organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniły, czy sporna stacja bazowa znajduje się wśród skupiska zieleni wysokiej w rozumieniu miejscowego planu i tym samym naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wyjaśnienia zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wadliwe zbadanie przesłanki określonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wniosek organów, że projektowana lokalizacja inwestycji jest sprzeczna z miejscowym planem poprzez zaprojektowanie jej "na otwartym terenie łąki, a nie wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej (min. 20 szt.)" nie został w żaden sposób uzasadniony, szczególnie przez wyjaśnienie, czy ta łąka (polana) nie znajduje się właśnie wśród wysokich drzew (por. np. k. 87 akt adm. II inst.). Ponadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w istocie nie rozpatrzył odwołania, ponieważ ograniczył się do powielenia stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji Starosty i nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, m.in. dotyczących lokalizacji inwestycji, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 15 kpa. Z kolei Starosta, pomimo przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, ograniczył się jedynie do przytoczenia stanowiska Wojewody zajętego w decyzji z dnia 24 kwietnia 2015 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do dokonania starannej oceny, czy przedłożone przez inwestora rozwiązania projektowe spełniają wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. Organy winny również wziąć pod uwagę, że § 5 ust. 9 miejscowego planu stanowi, że ustanawiane ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych mają na celu "ochronę przestrzeni krajobrazu jurajskiego i dominant (stref wierzchowinowo - grzbietowych)". Dlatego też ocena rozwiązań projektowych dotyczących przedmiotowej stacji bazowej, w tym takich sformułowań zawartych w planie jak "wśród skupisk istniejącej zieleni wysokiej" oraz "na tle ściany lasu" powinna być prowadzona tak, by końcowe rozstrzygnięcie dawało jasną odpowiedź, czy lokalizacja badanej inwestycji będzie w zgodzie z zasadą ochrony krajobrazu. Organy winny także wyjaśnić, dlaczego zapis w projekcie budowlanym dotyczący projektowanej zieleni osłonowej, o której mowa w § 5 ust. 9 planu miejscowego uznano za niewystarczający. Zwrócić też należy uwagę organom, że postanowienia nakładające na inwestora obowiązki uzupełnienia braków w dokumentacji powinny być formułowane w sposób precyzyjny i konkretny, by nie ulegało wątpliwości, co powinien uczynić inwestor i w konsekwencji, by łatwo było ocenić, czy nałożone na niego obowiązki zostały wypełnione. Tymczasem treść postanowienia wydanego 14 maja 2015 r. była tak ogólna, że trudno z niego odczytać, jakie w istocie czynności winien wykonać inwestor w celu uzupełnienia zauważonych przez organ braków, tym bardziej, że powołał się on na stanowisko Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [....] oraz Burmistrz Miasta i Gminy W. w decyzji z 16 lipca 2015 r. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasadzając na rzecz strony skarżącej kwotę 1.000 zł, na którą złożyły się kwota uiszczone wpisu od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa.