II SA/Gl 18/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E.O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniach 23 września 2014 – 8 października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. przeprowadził kontrolę w siedzibie firmy transportowej E. O. Usługi Transportowe "Z" z siedzibą przy ul. [...] w C. W trakcie kontroli stwierdzono szereg naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Obejmowały one: 1) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 min – do godziny ( lp. 5.1.1. załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym), 2) przekroczenie maksymalnego czasu pracy bez przerwy (lp. 5.2.1 załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym).: - o czas powyżej 15 min do 30 min, - za każde następne rozpoczęte 30 min, 3) skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy (lp. 5.3.1. załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym), 4) nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (lp. 6.3.7. załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym), 5) nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu (lp. 6.3.1. załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym), 6) naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (6.3.11. załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym), 7) niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub części kontroli, ze względu na odmowę przedstawienia kontrolującym dokumentów przewozowych oraz faktur za wykonane usługi (lp. 1.5. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), 8) niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i 8 ustawy ( lp. 1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), 9)naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego (lp. 6.3.12 załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym). W związku z powyższym organ decyzją z dnia [...] r. nr [...] wymierzył E. O., na podstawie art. 92a ustawy o transporcie drogowym, karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Od tej decyzji odwołał się E. O. Zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz przyjęcie, że nieujawnienie zleceń przewozowych oraz faktur za wykonane usługi spełnia przesłanki przewidziane w lp. 1.5. załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzje i wymierzył E. O. karę pieniężną w wysokości 13 500 zł. Uznał bowiem zarzuty odwołania dotyczące braku naruszenia lp. 1.5. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skargę na tę decyzję złożył E. O.. Domagając się jej uchylenia w części dotyczącej: - wymierzenia kary za nieuzasadnione użycie wykresówek w ciągu 24 godzinnego rozliczeniowego, - wymierzenia kary za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - wymierzenie kary za naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego. Skarżący zarzucił Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego naruszenie: - art. 1 pkt 3 lit a rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 580/2010 poprzez błędną interpretację. W ocenie skarżącego wczytywanie z urządzenia rejestrującego powinno następować co 90 dni pracy (aktywności), a nie jak przyjął organ administracji co 90 dni kalendarzowych. - art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego, - 92 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 15 nieobowiązujacego już rozporządzenia Rady EWG 3821/85 co uniemożliwia nałożenie kary administracyjnej za nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu 24 godzinnego okresu rozliczeniowego - nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swa argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wymierzenie kary pieniężnej E. O. za naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 - dalej jako "u.t.d."). Skarga dotyczy jednakże tylko trzech naruszeń, na które składają się: - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, - naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, - nieuzasadnione użycie wykresówek w ciągu 24 godzinnego rozliczeniowego. W przypadku dwóch pierwszych kar istotą sporu jest rozbieżność co do interpretacji treści § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U Nr 159 poz. 1128 ze zm.). Zgodnie z § 3 wspomnianego rozporządzenia dane z urządzenia rejestrującego pobiera się "co najmniej raz na 90 dni". Dane z karty kierowcy mają być zaś pobierane "co najmniej raz na 28 dni". W ocenie organów Inspekcji Transportu Drogowego w obu przypadkach chodzi o upływ dni "kalendarzowych". Skarżący podnosi jednak, iż zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. U.E. z dnia 2 lipca 2010 r. L 168/16) okresy wczytywania danych z karty kierowcy, jak i urządzenia rejestrującego należy liczyć w ten sposób, iż uwzględnia się tylko dni faktycznej działalności (dokonywania przewozów). Zgodnie z art. 1 ust. 3 tego rozporządzenia "Maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy". Jednocześnie przywołanie trzecie preambuły rozporządzenia wskazuje, że "określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności" Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż użyte określenie "zarejestrowana działalność" może budzić wątpliwości, czy chodzi tu o okres, gdy przedsiębiorca "podlega rejestracji", czy też okres w jakim dane były rejestrowane (czyli dni, w których były wykonywane przewozy). Odwołując się do innych wersji językowych należy jednak przyjąć, iż rację ma skarżący. W wersji angielskiej odwołanie 3 preambuły brzmi "For the determination of the maximum periods within which data are to be downloaded, only days with a recorded activity should be counted". Odwołanie to należy rozumieć następująco "w celu określenia maksymalnych okresów, w których dane mają być pobierane powinny być liczone tylko dni z zarejestrowaną aktywnością". Podobnie wygląda sytuacja w przypadku wersji niemieckiej. Brzmi ona "Zur Bestimmung der Höchstzeiträume für das Herunterladen von Daten sollten lediglich die Tage gezählt werden, an denen eine Tätigkeit aufgezeichnet wurde". Odwołanie to należy rozumieć następująco "aby ustalić maksymalne okresy na wczytanie danych, liczą się tylko te dni, w których działalność została zarejestrowana (zapisana)". Biorąc pod uwagę to, że rozporządzenie Komisji Europejskiej jest aktem nie podlegającym implementacji do krajowego porządku prawnego, ale aktem stosowanym w sposób bezpośredni należy uznać, iż w sprawie wiążące jest rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców. Wykładnia jego art. 1 ust 3 w nawiązaniu do przywołania trzeciego preambuły wskazuje wyraźnie, że chodzi tu o dni aktywności (faktycznego wykonywania działalności). Rozstrzygając sprawę organy Inspekcji Transportu Drogowego oparły się jedynie na przepisach rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. Jak jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 3 listopada 2015 r. w sprawie (sygn. II GSK 2396/14 za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w okolicznościach analogicznych jak w niniejszej sprawie, rozporządzenie Komisji nie mogło zostać pominięte przez przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał wczytywać dane z kart kierowców. O obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji, decyduje bowiem treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Stosownie do art. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z Traktatami. NSA stwierdził, iż naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym Główny Inspektor Transportu Drogowego pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności, zgodnie z pkt (3) preambuły rozporządzenia Komisji są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są natomiast te okresy, gdy nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe. Biorąc pod uwagę powyższe, skargę w tym zakresie należy uznać za uzasadnioną. Niezależnie od tego, w ocenie składu orzekającego, niedopuszczalne i sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa było by wymierzanie kar pieniężnych, których przesłanki budzą wątpliwości interpretacyjne. Odnosząc się do zarzutu wymierzenia kary za nieuzasadnione użycie wykresówek w ciągu 24 godzinnego rozliczeniowego skład orzekający uznał, iż jest on nietrafny. Biorąc pod uwagę treść art. 47 i 48 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. U.E. z dnia 28 lutego 2014 r. L. 60) należy przyjąć, że w odniesieniu do kontrolowanego okresu obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. U.E. z dnia 1 października 2012 L. 16). Nie można stąd wywodzić, iż nie obowiązywał wówczas zakaz używania kilku wykresówek w ciągu 24 godzinnego okresu rozliczeniowego (czemu Skarżący nie zaprzecza) i nałożenie kary było zasadne. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.