II GSK 4633/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3277/15 o odrzuceniu skargi Ł. W. na postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. odrzucił skargę Ł. W. na postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Okręgowa Rada Adwokacka w W. (dalej: ORA) uchwałą z dnia 19 sierpnia 2015 r. zwróciła się do Rzecznika Dyscyplinarnego Naczelnej Rady Adwokackiej z wnioskiem o wszczęcie dochodzenia dyscyplinarnego w stosunku do adwokata Ł. W. wobec uzasadnionego podejrzenia popełnienia przez niego przewinień dyscyplinarnych określonych w § 1 ust. 2, § 4, § 16, § 31 ust. 1 oraz § 61 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu (Kodeks Etyki Adwokackiej) w związku z art. 80 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 615; dalej: ustawa – Prawo o adwokaturze). Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA) postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania od uchwały ORA z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru decyzji administracyjnej, postanowienia kończącego postępowanie ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uchwała miała bowiem charakter proceduralny i nie przesądza merytorycznie w zakresie rozstrzygnięcia o naruszeniu przez adwokata Ł. W. norm etycznych, a jedynie wskazuje na "uzasadnione" podejrzenie ich naruszenia. Ł. W. wniósł skargę na postanowienie Prezydium NRA z dnia [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę wskazał, że zgodnie z zapisami działu VIII ustawy – Prawo o adwokaturze, adwokaci i aplikanci adwokaccy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej przewidzianej w powyższej ustawie. W sprawach dyscyplinarnych orzekają: sąd dyscyplinarny izby adwokackiej oraz Wyższy Sąd Dyscyplinarny, które wydają rozstrzygnięcia w formie orzeczeń lub postanowień (art. 91 ust. 1 oraz art. 95 ustawy – Prawo o adwokaturze). Zgodnie zaś z art. 95n cyt. ustawy, w sprawach nieuregulowanych w powyższym dziale stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555 ze zm.; dalej: k.p.k.) Z regulacji tej wynika, że postępowanie dyscyplinarne adwokatów nie podlega unormowaniom Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisom ustawy Prawo o adwokaturze i k.p.k. Rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu dyscyplinarnym nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Tym samym niedopuszczalne jest wniesienie skargi na postanowienie NRA stwierdzające niedopuszczalność odwołania od uchwały ORA dotyczącej zwrócenia się do rzecznika dyscyplinarnego z wnioskiem o wszczęcie dochodzenia dyscyplinarnego. Z tych powodów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu. Ł. W. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 27 kwietnia 2016 r., zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez oczywiście bezpodstawne odrzucenie skargi do WSA w sytuacji, gdy jest ona ze wszech miar uzasadniona, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść postanowienia; 2) art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 95n pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze w zw. z art. 305 § 1 k.p.k. w zw. z art. 325e § 1 k.p.k. w zw. z art. 325a § 2 k.p.k. poprzez: a) oczywiście nieuprawnione uznanie przez WSA jakoby rzekomo postanowienie NRA z [...] września 2015 r. zostało wydane "w sprawie dyscyplinarnej", czy rzekomo stanowiło "rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu dyscyplinarnym", przy czym postanowienie NRA z [...] września 2015 r. z całą pewnością nie było wydane w postępowaniu dyscyplinarnym, a administracyjnym. Zgodnie z art. 95n pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze w zw. z art. 305 § 1 k.p.k. "niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o przestępstwie (tu: podejrzeniu popełnienia deliktu dyscyplinarnego – przypis własny ŁW) organ powołany do prowadzenia postępowania przygotowawczego obowiązany jest wydać postanowienie o wszczęciu bądź o odmowie wszczęcia śledztwa". Dopiero wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego w sprawie inicjuje postępowanie dyscyplinarne w sprawie (a więc nie "przeciwko") adwokatowi. Powyższe zasady znajdują także zastosowanie, w sytuacji gdy organy ścigania prowadzą dochodzenie. Podobnie, należy uznać, że ze sprawą dyscyplinarną mamy do czynienia w momencie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w sprawie. b) Rzecznik Dyscyplinarna NRA, zgodnie z najlepszą wiedzą niżej podpisanego, nigdy nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie adw. Ł. W., zgodnie z życzeniem ORA w W., wyrażonym w uchwale z [...] sierpnia 2015 r. Nie ma zatem mowy o tym, by w sprawie osiągnięto w ogóle etap, na jakim dochodzi do zastosowania przepisów k.p.k. (jak wywodzi WSA). Uchwała ORA z [...] sierpnia 2015 r. w żadnym bowiem razie nie inicjowała postępowania dyscyplinarnego w sprawie. Powyższe zasady znajdują także zastosowanie w sytuacji, gdy organy ścigania prowadzą dochodzenie. Podobnie, należy uznać, że ze sprawą dyscyplinarną mam do czynienia w momencie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w sprawie. c) zignorowanie przez WSA, że na etapie wydawania postanowienia przez NRA, do postępowania, którego dotyczy meritum sprawy, zastosowanie znajdowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś przepisy k.p.k., co przesądza, iż WSA dokonał wadliwej subsumpcji art. 95n pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, przyjmując że w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania przepisów k.p.k. więcej, wyraźnie na to wskazuje treść postanowienia NRA z [...] września 2016 r. d) oczywiście nieuprawnioną konstatację jakoby rzekomo "niedopuszczalne jest wniesienie skargi na postanowienie NRA stwierdzające niedopuszczalność odwołania od uchwały ORA dotyczącej zwrócenia się do rzecznika dyscyplinarnego z wnioskiem o wszczęcie dochodzenia dyscyplinarnego", a więc WSA zignorował, że w dacie wydawania postanowienia przez NRA uchwała ORA była nieostateczna, w związku z czym – nie mogło istnieć w tej dacie postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego w sprawie. 3) art. 91 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze poprzez zignorowanie przez WSA okoliczności, że skoro przedmiotem skargi do WSA było postanowienie NRA, a NRA nie jest organem orzekającym w sprawach dyscyplinarnych adwokatów w rozumieniu ww. przepisu (WSA sam zresztą wskazuje te organy), to postanowienie NRA z [...] września 2015 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od uchwały ORA w W. nie mogło być, siłą rzeczy wydane w postępowaniu dyscyplinarnym. Rozstrzygnięcie NRA z [...] września 2015 r. zapadło w normalnym trybie administracyjnym. Nieuprawnione zatem było stanowisko WSA, że wydano je w postępowaniu dyscyplinarnym, co rzekomo miałoby uzasadniać odrzucenie skargi. 4) art. 58 pkt 8 ustawy Prawo o adwokaturze w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania i rozstrzygnięcia przez WSA kwestii, mającej znaczenie prawne, że skarżący miał prawo wywieść odwołanie od uchwały ORA z [...] sierpnia 2015 r. do NRA. Wskazując na powyższe naruszenia Ł. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W świetle uzasadniania zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej problem prawny, który wstąpił w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy kontroli sądu administracyjnego podlega postanowienie Prezydium NRA w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od uchwały ORA w przedmiocie zwrócenia się do Rzecznika Dyscyplinarnego NRA z wnioskiem o wszczęcie dochodzenia dyscyplinarnego wobec adwokata. Odnosząc się do tak zakreślonej istoty sporu w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że uchwałą z dnia 19 sierpnia 2015 r. ORA w W. zwróciła się do Rzecznika Dyscyplinarnego NRA z wnioskiem o wszczęcie dochodzenia dyscyplinarnego w stosunku do adwokata Ł. W., wobec uzasadnionego podejrzenia popełnienia przez niego przewinień dyscyplinarnych określonych we wskazanych w tej uchwale przepisach Kodeksu Etyki Adwokackiej w związku z art. 80 ustawy – Prawo o adwokaturze. Kompetencji ORA do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie dochodzenia dyscyplinarnego, należy upatrywać w przepisach podjętej na podstawie art. 58 pkt 12 lit. i ustawy – Prawo o adwokaturze – uchwały NRA z dnia 15 marca 2008 r. pt. "Regulamin działania rzeczników dyscyplinarnych" (uchwała nr 9/2008). Zgodnie bowiem z § 10 lit. b Regulaminu – rzecznik dyscyplinarny wszczyna dochodzenie na skutek uchwały Rady Adwokackiej. Jednakże sama ta okoliczność, jeszcze nie przesądza o wszczęciu właściwego dochodzenia dyscyplinarnego. Podjęcie przez Radę Adwokacką takiej uchwały, powoduje jedynie rozpoczęcie procedury związanej z ewentualnym wszczęciem dochodzenia dyscyplinarnego, zatem ma ona jedynie charakter intencyjny. Wynika to wprost z treści § 11 pkt 1 cyt. Regulaminu, zgodnie z którym – po powzięciu wiadomości wskazujących na popełnienie przewinienia rzecznik może dokonać czynności sprawdzających, a następnie, najpóźniej w ciągu 30 dni od powzięcia wiadomości – wydać postanowienie o wszczęciu i prowadzeniu dochodzenia dyscyplinarnego lub odmowie wszczęcia dochodzenia albo skierowaniu wniosku o ukaranie do dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej. Podkreślenia wymaga, że żaden z przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze oraz powoływanego Regulaminu – nie przewiduje możliwości wniesienia środków odwoławczych od uchwały Rady Adwokackiej podjętej w przedmiocie zwrócenia się do Rzecznika Dyscyplinarnego NRA z wnioskiem o wszczęcie dochodzenia dyscyplinarnego w stosunku do adwokata. Wystąpienie do rzecznika z wnioskiem o wszczęcie dochodzenia dyscyplinarnego stanowi niejako czynność, która może zainicjować wszczęcie dochodzenia dyscyplinarnego wobec adwokata. Przepisy tego Regulaminu wyraźnie bowiem wskazują, komu i od jakich rozstrzygnięć przysługuje odwołanie. I tak stosowanie do § 11 pkt 3 Regulaminu na postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia – pokrzywdzonemu, a na postanowienia o umorzeniu dochodzenia albo skierowaniu wniosku o ukaranie do dziekana okręgowej rady adwokackiej – stronom i Ministrowi Sprawiedliwości przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia wraz z uzasadnieniem do właściwego Sądu Dyscyplinarnego za pośrednictwem rzecznika, który je wydał. Postanowienie doręcza się wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem o terminie i trybie wniesienia odwołania (pkt 3). Ponadto wymaga podkreślenia, że na tym etapie nie występuje jeszcze osoba obwinionego. Dopiero po wszczęciu dochodzenia rzecznik dyscyplinarny prowadzi dochodzenie, w toku którego wydaje postanowienie o przedstawieniu lub uzupełnieniu zarzutów i zapoznaje obwinionego z jego treścią poprzez doręczenie mu odpisu wraz z uzasadnieniem i umożliwia obwinionemu złożenie w terminie 14 dni wyjaśnień do protokołu lub na piśmie (§ 11 pkt 4 Regulaminu). Natomiast jeżeli zebrane dowody dostarczają podstaw do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (aktu oskarżenia) wydaje postanowienie o zamknięciu dochodzenia. Z treścią tego postanowienia zapoznaje obwinionego przez doręczenie mu jego odpisu wraz z uzasadnieniem i umożliwia obwinionemu złożenie w terminie najpóźniej 3 dni wniosków dowodowych (§ 11 pkt 4 Regulaminu). Podsumowując, należy stwierdzić, że podjęta przez ORA W. uchwała z dnia [...] sierpnia 2015 r. ma jedynie charakter proceduralny i nie przesądzała merytorycznego rozstrzygnięcia o zasadności naruszenia przez skarżącego wymienionych norm etycznych, a jedynie wskazuje na uzasadnione podejrzenie ich naruszenia. W konsekwencji, czynność ta, w żaden sposób nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Dopiero więc ewentualne rozstrzygnięcia podjęte w wyniku po wszczęciu i w toku prowadzenia postępowania dyscyplinarnego mogą zostać zaskarżone zgodnie z przepisami ustawy Prawo o adwokaturze. Zgodnie z postanowieniami działu VIII ustawy – Prawo o adwokaturze, adwokaci i aplikanci adwokaccy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej przewidzianej w powyższej ustawie. Postępowanie dyscyplinarne przebiega w trzech kolejnych fazach, którymi są: dochodzenie, postępowanie przed sądem dyscyplinarnym oraz postępowanie wykonawcze. W sprawach dyscyplinarnych orzekają: sąd dyscyplinarny izby adwokackiej oraz Wyższy Sąd Dyscyplinarny, które wydają rozstrzygnięcia w formie orzeczeń lub postanowień (art. 91 ust. 1 oraz art. 95). Zgodnie zaś z art. 95n cyt. ustawy, w sprawach nieuregulowanych w powyższym dziale stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Od orzeczenia wydanego przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny w drugiej instancji przysługuje stronom, Ministrowi Sprawiedliwości, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej kasacja do Sądu Najwyższego. Z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania dotyczącego odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokatów i aplikantów adwokackich wynika, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do kontroli tego postępowania na żadnym jego etapie. Wobec tego rację ma również Sąd I instancji twierdząc, że rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu dyscyplinarnym nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie dyscyplinarne adwokatów nie podlega bowiem regulacjom k.p.a., lecz przepisom ustawy – Prawo o adwokaturze i k.p.k. Ponadto, podkreślenia wymaga, że ustawodawca wskazał expressis verbis w konkretnych przepisach ustawy – Prawo o adwokaturze, od jakich rozstrzygnięć przewiduje kontrolę sądów administracyjnych. Kognicję sądów administracyjnych ustawodawca przewidział w następujących przypadkach: wpisu na listę adwokatów (art. 68 ust. 6b i ust. 7); sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości od uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich (art. 69a ust. 2); odmowy wpisu na listę aplikantów (art. 75 ust. 8 i ust. 9); uchwały komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości dotyczącej wyniku egzaminu adwokackiego (art. 78h ust. 11); skreślenia z listy aplikantów adwokackich (art. 79 ust. 4). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że rozpoznawana sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Zatem zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi przewidziana w art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., a postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.