I SAB/Wa 760/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. O. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] hip. "[...]" dz. [...] i [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz G. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. G. O. (następca prawny R. S.) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...]. W uzasadnieniu wskazała, że sprawa o przyznanie odszkodowania za w/w nieruchomość toczy się przed organem wiele lat i jak dotąd nie wydano żadnej decyzji. W konsekwencji skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], uznał je za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Jednakże Prezydent nie wydał decyzji odszkodowawczej i nie zawiadomił o przyczynach niedotrzymania terminu wyznaczonego przez Wojewodę, który to termin upłynął w dniu 5 czerwca 2015 r. Z akt sprawy wynika, że R. S. wystąpił do Urzędu [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 1991 r. w/w Urząd przekazał wniosek Urzędowi [...] jako właściwemu w sprawie. Pismem z dnia 9 listopada 1991 r. Urząd [...] zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o udzielenie informacji dotyczącej zabudowy opisanej nieruchomości i przesłanie kopii z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego w 1931 r. dla tej nieruchomości oraz ewentualnych kopii z innych zatwierdzonych planów. Odpowiedź wpłynęła przy piśmie z dnia 22 stycznia 1993 r. Pismem z dnia 4 czerwca 1993 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] o udzielenie informacji czy i dla kogo zostały wydane decyzje o ustaleniu miejsca i realizacji inwestycji obejmujące omawianą nieruchomość. Wezwanie ponowiono pismem z dnia 14 czerwca 1995 r., a odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 26 lipca 1995 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 1997 r. Urząd [...] zwrócił się do Zarządu [...] o udzielenie informacji - kiedy nastąpiło przejęcie terenu pod budowę znajdującego się tam budynku. Pismem z dnia 4 czerwca 1997 r. Urząd [...] wystąpił do Zarządu [...] o udzielenie informacji kiedy rozpoczęto budowę budynku przy ul. [...]. Odpowiedź wpłynęła w dniu 4 lipca 1997 r. Pismem z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] sprawa została przekazana do Starostwa Powiatu [...] jako właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku odszkodowawczego. Pismem z dnia 28 grudnia 2001 r. Starostwo Powiatowe [...] zwróciło się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o udostępnienie do wglądu dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w szczególności akt lokalizacyjnych i własnościowych. Pismem z dnia 7 stycznia 2002 r. Starostwo poinformowało strony postępowania, że postępowanie znajduje się na etapie gromadzenia całości akt, a wniosek zostanie rozpoznany w terminie miesiąca od zebrania niezbędnych dokumentów. Pismem z dnia 26 lutego 2002 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] o przekazanie dokumentów do sprawy – o czym poinformował strony postępowania. Pismem z dnia 7 stycznia 2003 r. Prezydent [...] poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentacji sprawy oraz trudności powstałe przy wyjaśnianiu stanu prawnego i dużą ilość spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu, sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do dnia 31 maja 2003 r. Pismem z dnia 26 września 2003 r. Prezydent [...] wystąpił do Sądu [...] o umożliwienie pracownikowi organu wglądu do ksiąg wieczystych dotyczących opisanej nieruchomości. Pracownik organu zapoznał się z w/w dokumentami w dniu 2 października 2003 r. Pismem z dnia 9 października 2003 r. Prezydent [...] wystąpił do Sądu [...] o nadesłanie aktów notarialnych z dnia [...] maja 1938 r. Rep. nr [...] oraz z dnia [...] września 1939 r. Rep. [...]. Pismem z dnia 20 stycznia 2004 r. organ wystąpił do Biura Prawnego Urzędu [...] o wydanie opinii prawnej - czy w przypadku braku księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości dokumenty znajdujące się w aktach sprawy stanowią dostateczną podstawę do ustalenia właściciela przedmiotowej nieruchomości w dniu 21 listopada 1945 r. Odpowiedź udzielona pismem z dnia 4 lutego 2004 r. była negatywna. W dniu 19 kwietnia 2004 r. do Urzędu [...] wpłynęło pismo stron postępowania informujące, że w Sądzie [...] zawisła sprawa z pozwu R. S. i G. S. o ustalenie prawa własności nieruchomości przy ul. [...] w [...] za sygn. akt [...]. Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. Prezydent [...] wystąpił do [...] o podanie, czy zakończyło się postępowanie w sprawie z pozwu R. S. i G. S. przeciwko Prezydentowi [...]o ustalenie tytułu własności do nieruchomości opisanej w księdze hipotecznej [...]. Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. Prezydent zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o przesłanie kopii aktu notarialnego z dnia [...] września 1936 r. Rep. nr [...] oraz o przesłanie kopii fragmentu ogólnego planu zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r. sygn. [...] wraz z odpowiednim opisem terenu oraz innych dokumentów dotyczących nieruchomości. Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. organ poinformował strony postępowania o toku sprawy i wezwał o przedłożenie aktualnych adresów korespondencyjnych L. S., I. S. oraz M. S. Żądane adresy organ uzyskał w dniu 22 lipca 2014 r. W dniu 25 lipca 2014 r. do organu wpłynęło pismo Sądu [...] wskazujące, że pozew w sprawie [...] został prawomocnie odrzucony postanowieniem Sądu [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. akt [...]. Pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie w terminie przez [...] sprawy rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy, w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Postanowienie Wojewody wpłynęło do Prezydenta [...] w dniu 5 marca 2015 r. Wobec dalszej bezczynności Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku odszkodowawczego G. O. pismem z dnia 20 lipca 2015 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze wskazaną uprzednio skargą na bezczynność Prezydenta [...]. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie w przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności, sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...]. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że Prezydent nie wywiązał się z ustawowych obowiązków, wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 k.p.a. nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1181/13) Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Prezydent [...] nie zastosował się bowiem do terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 k.p.a., jak również do terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Z akt administracyjnych wynika, iż od wydania przez Wojewodę powołanego postanowienia i zwrotu akt do organu I instancji Prezydent [...] nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania opisanego wniosku. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. W ocenie Sądu postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Przy czym bezczynność organu w ramach postępowania o ustalenie odszkodowania może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie. Ponadto może prowadzić do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jak wskazuje Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie, ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (vide Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão i inni przeciwko Portugali, nr 29813/96 and 30229/96, § 54, ECHR 2000-I). Jednocześnie nieuzasadnione opóźnienie w wypłacie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości prowadzi do zwiększenia szkody majątkowej osób, którym przejęto nieruchomości, stawiając ich w pozycji niepewności prawnej (vide Akkus v. Turkey, 9 July 1997, § 29, Reports 1997-V). Ponadto art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Dlatego ocena bezczynności w ramach postępowań odszkodowawczych ma szczególny wymiar, który Sąd zawsze musi mieć na uwadze. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 p.p.s.a.