II SA/Bk 234/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. L. i T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących H. L. i T. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r., uzupełnionym w dniu [...] stycznia .2016r., Państwo T. i H. L. (dalej: "Skarżący") wystąpili do Burmistrza Miasta Z. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], na podstawie art. 95 pkt. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), zgodnie z załączoną mapą z projektem podziału. We wniosku wskazano, że celem podziału jest wydzielenie dwóch działek budowlanych, tj. działki budowlanej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym wraz z gruntem niezbędnym do korzystania z tych budynków, oznaczonej po podziale nr [...] o powierzchni 0,1417 ha i działki budowlanej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wraz z gruntem niezbędnym do korzystania z tych budynków, oznaczonej po podziale nr [...] o powierzchni 0,1417 ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] Burmistrz Z., na podstawie art. 95, art. 96 ust. 1 i 4 i art. 97 ust. 1 u.g.n. odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości obejmującej działkę [...] o powierzchni 0,2834 ha. Organ przeanalizował możliwość zastosowania art. 95 pkt 1 u.g.n. Wskazał jednak, że wniosek o podział złożyli właściciele działki, których łączy wspólność majątkowa małżeńska. Organ stwierdził, że nie są oni współwłaścicielami i nie można zastosować do wnioskowanego podziału przepisów art. 95 pkt. 1 u.g.n. Następnie organ uznał, że żaden z przypadków wymienionych w art. 95 u.g.n. nie ma zastosowania do wnioskowanego przez Skarżących podziału. Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] stanowi grunty rolne zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczym w zabudowie zagrodowej. Zabudowa zagrodowa nie wyłącza gruntów z użytkowania rolniczego, jest ściśle związana z obsługą gospodarstwa rolnego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania do gruntów rolnych, a takimi są też grunty rolne zabudowane. Wyjątek stanowi wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, że wnioskowana do podziału działka nr [...] o pow. 0,2834 ha stanowi, zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów miasta Z., użytek rolny obejmujący: grunty rolne zabudowane: Br-RIVb - 0,0856ha, łąki trwale ŁIV - 0,1934ha oraz rowy W - 0,0044 ha. Z wypisu z ewidencji budynków oraz kopii mapy ewidencyjnej wynika, że od ul. [...] działka ta jest zabudowana budynkiem o funkcji jednorodzinnej - o pow. zabudowy 74,69m2 i przylegającym do niego budynkiem niemieszkalnym /gospodarczym/ o pow. 88,41m2 oraz budynkiem o funkcji - mieszkalne "m" - o pow. zabudowy 127m2. Ponadto organ ustalił, że działka nr [...] położona jest na terenie, dla którego brak jest planu miejscowego; na teren obejmujący część działki nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. Organ odwoławczy stwierdził, że w trybie przepisów art. 95 ust. 7 u.g.n. nie dokonuje się podziału nieruchomości na działki budowlane. Przepis ten dotyczy tylko wydzielenia działki wokół budynku mieszkalnego i nie jest możliwe na podstawie tego przepisu wydzielanie działki o innej funkcji. Działka budowlana niezbędna do korzystania z budynku mieszkalnego posadowionego na przedmiotowej nieruchomości nie musi obejmować w przeważającym obszarze gruntów rolnych zapisanych w ewidencji jako łąki. Poza tym wnioskodawcy nie określili, dla korzystania z którego budynku mieszkalnego ma być wydzielona niezbędna działka, a wnioskowali o utworzenie dwóch działek budowlanych. Nie można więc uznać, że dokonany podział spełnia wymogi przepisu art. 95 ust. 7 u.g.n. Ponadto organ zwrócił uwagę, że dzielona nieruchomość stanowi grunt rolny, a więc wnioskowany podział na działki budowlane zmienia przeznaczenie tej nieruchomości. Z zestawienia art. 92 i 93 ust. 2a u.g.n. wynika zaś, że przepisy rozdziału o podziale nieruchomości stosuje się do nieruchomości rolnych i leśnych - jeśli idzie o wydzielenie dróg - zawsze, do podziału na działki mniejsze niż 3000 m2 tylko wtedy, gdy idzie o przeznaczenie tych działek na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonanie regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, chyba że idzie o podziały nieruchomości o których mowa w art. 95. W zaistniałej sytuacji żaden z tych przypadków nie występuje. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Skarżący podnieśli, że niezrozumiałym jest stwierdzenie SKO, że powodem odmownej decyzji jest to, że "wnioskodawcy nie określili, dla korzystania z którego budynku mieszkalnego ma być wydzielona niezbędna działka, a wnioskowali o utworzenie dwóch działek budowlanych". Zdaniem Skarżących, zostały tu naruszone przepisy art. 8 w związku z art. 80 k.p.a. tzn. została dokonana wadliwa ocena materiału dowodowego oraz naruszony art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. tzn. nierozpatrzenie i niezebranie materiałów sprawy w sposób wyczerpujący, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (np. poprzez wezwanie wnioskodawcy do doprecyzowania wniosku). Zdaniem Skarżących został naruszony także art. 4 pkt. 3 w związku z art. 95 pkt. 7 u.g.n., gdyż błędnie przyjęto, że działki mają rolnicze przeznaczenie na podstawie zapisów rejestru gruntów, podczas gdy art. 95 ustawy nie odnosi się do przeznaczenia gruntów, tylko pozwala tworzyć działki bez względu na zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od zapisów w decyzjach o warunkach zabudowy i niezależnie również od rodzaju użytku ujawnionego w ewidencji gruntów. Przepis ten wymaga tylko, aby wydzielony fragment gruntu spełniał warunki działki budowlanej określonej w art. 4 u.g.n. Nowoutworzona działka musi być zabudowana budynkiem mieszkalnym i posiadać kształt, powierzchnię i inne elementy takie, aby można było swobodnie korzystać z tego budynku. Określenie wielkości gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z budynku należy w całości do wnioskodawcy. To wnioskodawca najlepiej wie, ile gruntu jest mu potrzebne do swobodnego korzystania z budynku. Organ może jedynie zakwestionować wydzielenie działki zbyt małej, która nie powala swobodnie korzystać z budynku, gdyż trudno się doszukać argumentów na to, że za duża działka nie pozwala swobodnie korzystać z budynku. Na działce nr [...] istniał budynek mieszkalny murowany piętrowy, a właściciele wystąpili do organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na drugi budynek i uzyskali zgodę na posadowienie drugiego budynku mieszkalnego na tej działce. Wiadomo, że w trakcie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ musiał sprawdzić, czy nowa inwestycja będzie zlokalizowana w taki sposób, aby można było swobodnie korzystać zarówno ze "starego budynku" jak i z "nowego budynku". W przeciwnym przypadku decyzja o warunkach zabudowy byłaby odmowna. Po zrealizowaniu inwestycji (drugi budynek został ujawniony w ewidencji gruntów) wnioskodawcy za pomocą podziału tylko precyzyjne określili powierzchnie przynależne do każdego budynku w celu swobodnego korzystania z nich. Skoro wydano zezwolenie na posadowienie drugiego budynku na tej działce, to nie ma powodu do określenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, obszaru do właściwego korzystania z tych budynków. Należy tylko i wyłącznie ocenić, czy wydzielony kształt działki pozwoli swobodnie korzystać z budynku i urządzeń do niego przynależnych. Organy nie kwestionują faktu, że z obydwu budynków i obydwu działek można swobodnie korzystać, a mimo to odmawiają powstania takich działek. Zdaniem Skarżących organy błędnie interpretują art. 95 pkt 7 u.g.n. pisząc, że w jednym postępowaniu możliwe jest wydzielenie tylko jednej działki budowlanej. Przecież istotą podziału jest stworzenie dwóch lub więcej działek z jednej. Nie da się stworzyć jednej działki w postępowaniu podziałowym. Czy jeżeli tzw. resztówką z podziału (druga działką) byłaby działka tzw. rolna to decyzja byłaby pozytywna? Organ musi oceniać powstające działki każdą oddzielnie i stwierdzać czy mogą samodzielnie funkcjonować. Skarżący podnoszą, że nie ma potrzeby aby analizować inne przepisy i wskazywać na niemożność z ich skorzystania skoro nie został dogłębnie przeanalizowany wskazany we wniosku przepis art. 95 pkt 7 u.g.n.. W wyrokach Sądów Administracyjnych utrwalona jest linia, że można wydzielić działkę budowlaną i działkę tzw. rolną powstałą jako pozostałość dzielonego obszaru. W omawianym przypadku celem podziału jest wydzielenie działki budowlanej zabudowanej "nowym budynkiem" wzniesionym na podstawie pozwolenia na budowę i na podstawie zgody Burmistrza na tą budowę wyrażonej decyzją o warunkach zabudowy. Druga działka powstaje jako pozostałość dzielonego terenu, a w tym szczególnym przypadku spełnia również definicję działki budowlanej, więc chyba tym bardziej może powstać w wyniku podziału. Na tej podstawie Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że art. 95 pkt 7 u.g.n. jest przepisem szczególnym i dotyczy podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, czyli działki wokół budynku mieszkalnego. Przepis ten nie może być stosowany rozszerzająco i powodować objęcie podziałem części nieruchomości o innej funkcji. Przepis ten zawiera zapis "wydzielenia działki budowlanej, podczas gdy w art. 95 pkt 1 i pkt 8 mówi się w liczbie mnogiej o wydzieleniu działek. Zdaniem organu, przy określeniu linii podziału nieruchomości powinno się uwzględniać cel tego podziału, czyli wydzielenie konkretnej działki budowlanej wokół wskazanego budynku mieszkalnego. Powstanie drugiej działki nie jest celem podziału, ale skutkiem powyższego wydzielenia. Organ wskazał też, że art. 95 u.g.n. jest umiejscowiony w dziale III ustawy, jest przepisem szczególnym i nie może być stosowany do tworzenia niezależnych działek budowlanych na gruntach rolnych. Zdaniem organu, dokonany przez Skarżących podział działki jest w gruncie rzeczy podziałem nieruchomości rolnej, zmieniającym całkowicie jej dotychczasowe przeznaczenie. Kwestia określenia wielkości gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z budynku należy do wnioskodawcy, ale linia podziału i wynikająca z niej wielkość działki wydzielanej nie może naruszać zasad ujętych w obowiązujących przepisach prawa i powodować włączenie działki budowlanej w znacznym zakresie gruntów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem odmowa zatwierdzenia podziału nieruchomości rolnej nastąpiła z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek Skarżących dotyczył geodezyjnego wydzielenia z nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o powierzchni 0,2834 dwóch działek tj. działki budowlanej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym wraz z gruntem niezbędnym do korzystania z tych budynków, oznaczonej po podziale nr [...] o powierzchni 0,1417 ha i działki budowlanej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wraz z gruntem niezbędnym do korzystania z tych budynków, oznaczonej po podziale nr [...] o powierzchni 0,1417 ha. Wynikająca z woli Skarżących przyczyna podjęcia zamiaru geodezyjnego wydzielenia dwóch działek od początku wskazywała na potrzebę oceny dopuszczalności podziału w świetle dyspozycji art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zamiarem wnioskodawców było bowiem wydzielenie działek budowlanych niezbędnych do korzystania z budynku mieszkalnego. Ewidencyjno – geodezyjny podział nieruchomości rolnych co do zasady odbywa się poza reżimem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że przepisów podziałowych tej ustawy nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Zatem wyłącznie wtedy, gdy skutkiem ewidencyjnego podziału nieruchomości rolnej – i to niezależnie od celu podziału - jest wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni poniżej 0,3000 ha, podział ewidencyjny musi być poddany procedurze i warunkom określonym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega wątpliwości, że dzielona nieruchomość jest nieruchomością rolną. O takim charakterze dzielonej nieruchomości przesądza – przy bezspornym braku obowiązującego dla dzielonej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zapis w ewidencji gruntów miasta Z. Przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. dopuszcza wydzielenie geodezyjne gruntu niezbędnego do korzystania z budynku mieszkalnego. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 904/14, że powyższy przepis może stanowić samoistną podstawę podziału także nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne i leśne w przypadku konieczności wydzielenia działki mniejszej niż 0,3 ha. Jak wskazał Sąd w powołanym wyroku, wątpliwości interpretacyjne co do możliwości stosowania art. 95 u.g.n. do podziałów nieruchomości rolnych i leśnych rozwiał ustawodawca nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie z dniem 22 października 2007r. Na mocy ustawy zmieniającej dodane zostało do art. 93 ust. 2 "a" zastrzeżenie o niestosowaniu tego przepisu do podziałów nieruchomości dla realizacji szczególnych celów, wymienionych w art. 95. Jednym z tych szczególnych celów podziału jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego (art. 95 pkt 7 ustawy). W przypadku nieruchomości rolnych i leśnych chodzi o geodezyjne wyodrębnienie gruntów już istniejącej zabudowy zagrodowej (siedlisk) i leśnej (osad nadleśnictw), nietracących poprzez podział charakteru gruntów rolnych czy leśnych. Zatem od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości, że podział nieruchomości rolnych i leśnych na działki o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 jest dopuszczalny w przypadkach określonych w art. 95 u.g.n. W takiej sytuacji prowadzi się normalne postępowanie podziałowe w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc niezbędne jest wydanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału. Reasumując, działka budowlana, tu rozumiana jako zabudowana budynkiem mieszkalnym działka gruntu, może być wydzielona również z nieruchomości położonej na działce rolnej. Jeżeli, jak w przypadku objętym kontrolowanym postępowaniem, powierzchnia tej działki będzie mniejsza niż 0,3000 ha, jej wydzielenie nie może być ograniczane przepisem art. 93 ust. 2 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo, że wydzielenie działki nie będzie miało na celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, ponieważ podział ten oparty jest na innej prawnej podstawie niż przepis art. 93 ust. 2"a", w tym wypadku przepis art. 95 pkt 7 ustawy. Wyodrębniony grunt winien oczywiście odpowiadać zawartej w art. 4 pkt 3 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami definicji działki budowanej (tu rozumianej jako zabudowana działka rolna), a zatem jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej powinny umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce, ale ocena zachowania wymienionych wyżej atrybutów działki budowlanej przy geodezyjnym wydzielaniu siedliska rolniczego czy osady nadleśnictwa, powinna być dokonywana poprzez pryzmat okoliczności, że wyodrębnione geodezyjnie siedlisko nadal stanowić będą część gospodarstwa rolnego. W konsekwencji również atrybut dostępu do wydzielonego geodezyjnie siedliska powinien być oceniany w kontekście ustawowych regulacji dostępu do gruntów rolnych. W szczególności należy mieć na uwadze, że projektowane do wydzielenia zabudowane działki gruntu zawsze muszą mieć dostęp do drogi publicznej. Organy, odmawiając w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości wskazują, że w sprawie nie wskazano, dla korzystania z którego budynku mieszkalnego ma być wydzielona niezbędna działka, a wnioskowali o utworzenie dwóch działek budowlanych. W ocenie Sądu rację ma strona skarżąca, że w przypadku takich wątpliwości organ winien przed wydaniem decyzji ustalić, jaki jest dokładnie przedmiot żądania. Przy czym należy podkreślić, że, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, brak jest przeszkód prawnych, aby w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. dokonać takiego podziału nieruchomości, że w jego wyniku powstaną dwie działki budowlane. Zdaniem Sądu, wykładnia tego przepisu nie może prowadzić do wniosku, że w wyniku podziału może powstać tylko jedna działka budowlana, a jeśli powstaną dwie to wyklucza to możliwość zastosowanie tej regulacji. Takie rozumienie tego przepisu niweczy bowiem cel i sens tej regulacji. Trudno jest znaleźć racjonalne uzasadnienie dla takiego rozumienia omawianej regulacji prawnej. Z tych przyczyn uznając skargę za zasadną Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią dokonaną powyżej wykładnię przepisów prawa i zastosują ją przy wydawaniu rozstrzygnięcia.