II SA/Op 129/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska -Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. L. i K. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 grudnia 2015 r,. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasadza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących G. L. i K. M. solidarnie kwotę 997 ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez K. M. i G. L., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. - dalej K.p.a.), uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 28 maja 2015 r., nr [...], w części dotyczącej terminu wykonania (określonych w punkcie pierwszym) robót i nakazująca realizację robót do dnia 15 lutego 2016 r. oraz utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w [...] wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej jako PINB), z interwencją o naruszeniu przepisów Prawa budowlanego przez K. M. i G. L. w [...], przy ul. [...], dołączając na tę okoliczność plik dokumentów. Dodatkowo, pismem z dnia 3 września 2013 r. poinformowała również organ, że w dokumentacji ww. mieszkania brak jest zgody Spółdzielni na wykonanie remontu w sposób zmieniający warunki użytkowania, czego konsekwencją, w jej ocenie, jest nieprawidłowa wentylacja łazienki. PINB w dniu 3 września 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku wielorodzinnym w [...] przy ul. [...]. W dniu 1 października 2013 r. PINB przeprowadził oględziny, sporządzając protokół ustaleń na miejscu, który został podpisany przez skarżących bez zastrzeżeń. Następnie, PINB decyzją z dnia 5 listopada 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), nakazał skarżącym w terminie do 30 listopada 2013 r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W postępowaniu odwoławczym OWINB decyzją z dnia 24 lutego 2014 r., nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wskazał, że skarżący, jako następcy prawni ponoszą konsekwencje prawne wynikające z naruszenia przepisów regulujących proces inwestycyjny, w tym niewykonania obowiązku uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do robót budowlanych - w tym przypadku wykonanych przez poprzednich właścicieli robót budowlanych - polegających na zamurowaniu "otworów" pomiędzy łazienką i wc. Ponadto, zdaniem OWINB, skarżący przeprowadzili remont polegający na wymianie pieca gazowego bez zgłoszenia. W toku ponownego postępowania w sprawie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego lokalu nr [...], organ m.in. pismem z dnia 17 lipca 2014 r., powołując się na przepis art. 50 K.p.a. i art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, wezwał K. M. i G. L. do złożenia wyjaśnień. Natomiast zawiadomieniem z dnia 14 sierpnia 2014 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu w ścianie działowej pomiędzy łazienką i wc, wymianie urządzenia gazowego wraz z odprowadzeniem spalin do przewodu kominowego w łazience lokalu nr [...], w [...] przy ul. [...]. Organ przeprowadził kolejne oględziny ww. lokalu mieszkalnego w dniu 2 października 2014 r. W wyniku dokonanych ustaleń PINB decyzją z dnia 30 października 2014 r., nr [...], nakazał skarżącym w terminie do dnia 30 listopada 2014 r. wykonanie określonych robót budowlanych. Podstawę prawną wydania tej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W następstwie wniesionego odwołania OWINB decyzją z dnia 11 lutego 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na brak ustaleń, czy skarżący nabywając lokal od H. Z. otrzymali dokumenty dotyczące robót budowlanych, polegających na przebudowie łazienki i wc oraz czy posiadają inne stosowne dokumenty. OWINB zwrócił również uwagę na brak w protokole oględzin adnotacji, kiedy przebudowa została wykonana. W kolejnym, ponownym postępowaniu PINB w dniu 18 marca 2015 r. wezwał strony, na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, do przedłożenia w celach dowodowych wszelkiej dokumentacji dotyczącej wymiany urządzenia gazowego w łazience. Pouczono strony o obowiązkach wynikających z art. 65 Prawa budowlanego oraz przywołano regulację art. 75 § 1 K.p.a. W dniu 16 kwietnia 2015 r. PINB sporządził protokół z przesłuchania H. Z. w charakterze świadka, która była właścicielem spornego lokalu nr [...] w okresie od 5 sierpnia 1998 r. do 16 grudnia 2003 r. Oświadczyła ona, że nie pamięta, czy otwór pomiędzy pomieszczeniem wc i łazienką był w tym okresie zabudowany. Organ pozyskał też kserokopię książki obiektu budowlanego, z której wynika, że budynek mieszkalny w [...] przy ul. [...] i [...] został oddany do użytkowania zgodnie z protokołem odbioru obiektu w dniu 30 kwietnia 1979 r. oraz kserokopię z "Montażowego Katalogu Elementów" ww. obiektu - elementu ścianki działowej nr 8.2 o wymiarach 2,54x1,22. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 28 maja 2015 r., nr [...], PINB nakazał K. M. i G. L. zam. ul. [...] w [...], jako właścicielom tego lokalu mieszkalnego, wykonać w terminie do 15 lipca 2015 r. roboty budowlane polegające na przywróceniu otworu o wymiarach 75x50 cm w ścianie działowej pomiędzy łazienką i wc, przywracając stan poprzedni, tj. stan z dopuszczenia budynku do użytkowania, doprowadzając jednocześnie lokal do stanu zgodnego z przepisami w zakresie objętym przedmiotem niniejszego postępowania (pkt 1), wyłączyć z użytkowania urządzenie gazowe - gazowy grzejnik wody przepływowej JUNKERS, zamontowany w pomieszczeniu łazienki ww. lokalu mieszkalnego, do czasu doprowadzenia przedmiotowego pomieszczenia do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Ze względu na możliwość wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, nakazowi określonemu w pkt 2 organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 K.p.a.). W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował przebieg postępowania, opisał ustalony stan faktyczny, stwierdzając jednocześnie, że zamurowanie otworu w łazience spowodowało zmniejszenie jej kubatury, która obecnie wynosi 6 m³. Zaznaczył, że w wydzielonej łazience brak jest wentylacji wywiewnej. Obecna kubatura łazienki narusza przepisy § 172 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że kubatura pomieszczeń, w których instaluje się urządzenia gazowe nie powinna być mniejsza niż 8 m³ - w przypadku urządzeń pobierających powietrze do spalania z tych pomieszczeń. Nadto montaż pieca - gazowego grzejnika wody przepływowej w 2005 r. narusza przepis § 170 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że urządzenia gazowe mogą być instalowane wyłącznie w pomieszczeniach spełniających warunki dotyczące ich wysokości, kubatury, wentylacji i odprowadzania spalin, a także dopływu powietrza do spalania określone w rozporządzeniu, w Polskich Normach i przepisach odrębnych. W ocenie organu, roboty budowlane wykonane w roku 2005, polegające na montażu urządzenia gazowego zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Organ zakwalifikował wykonane przez skarżących roboty budowlane, tj. wymianę pieca gazowego (bez przebudowy instalacji gazowej) i wymianę przewodu stanowiącego podłączenie do pieca do przewodu kominowego w listopadzie 2013 r., jako remont. Z kolei, w kwestii robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu pomiędzy pomieszczeniami łazienki i wc, PINB wyraźnie zaznaczył, że nie ustalił inwestora tych robót. Okoliczność ta nie ma charakteru istotnego, ponieważ adresatami decyzji nakazowej są właściciele lokalu, którzy wraz z nabyciem lokalu przejęli na siebie odpowiedzialność za istniejący stan. Jednakże zmniejszenie kubatury łazienki, w której zamontowane zostało urządzenie gazowe oraz brak jest wentylacji wywiewnej w pomieszczeniu skutkuje tym, że naruszenie prawa w tej materii ma charakter ciągły. PINB wywiódł, że inwestycja związana z zabudową spornego otworu w ściance działowej pomiędzy pomieszczeniem wc i łazienką (z zamontowanym piecem gazowym) naruszała warunki techniczne obowiązujące podczas projektowania budynku, tj. zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 9 lipca 1966 r., jak również obecne - wedle cyt. rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z § 61 ust. 1 rozporządzenia z 1966 r., kubatura łazienki powinna wynosić co najmniej 8 m³, a gdy urządzenie do ogrzewania wody jest urządzeniem elektrycznym lub znajduje się poza łazienka - 6,5 m³ . Z kolei, przepis § 68 ust. 3 rozporządzenia z 1966 r. nakładał na prowadzącego roboty budowlane obowiązek realizacji instalacji gazowych w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Organ dodał, że przepisy obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego budynku stanowiły, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane). Podobnie, art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W katalogu ustawowych wyłączeń z tego obowiązku nigdy nie były ujęte roboty obejmujące zmianę układu funkcjonalnego pomieszczeń (przebudowy), w wyniku których następuje również niedopuszczalna zmiana parametrów technicznych i użytkowych, w tym przypadku powstały dwa niezależne pomieszczenia. PINB uznał, że roboty budowlane, tj. przebudowa pomieszczeń (łazienki i wc) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz wykonany w 2005 r. remont związany z wymianą pieca gazowego oraz wymianą podłączenia pieca do przewodu kominowego w 2013 r. - podlegają rygorom przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Opisanej decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności, stwierdzając, iż użytkowanie pomieszczenia łazienki, w którym znajduje się urządzenie gazowe, przy jednoczesnym braku zapewnienia odpowiedniej jego wentylacji jest zagrożeniem dla życia i zdrowia. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podnieśli, że zobowiązani zostali do wykonania otworu, jednak PINB nie wyjaśnił, na jakiej podstawie twierdzi, że otwór taki istniał i zakładał łączną wentylację i kubaturę obu pomieszczeń. Oświadczyli, że nie zostały im przedstawione żadne dokumenty, ani nie wskazano przepisu "zakładającego sumowanie kubatury 2 osobnych pomieszczeń poprzez wentylację". Stwierdzili, że wc i łazienka w lokalu [...] stanowią dwa odrębne pomieszczenia, które są połączone otworami wentylacyjnymi. Zakwestionowali stanowisko organu w przedmiocie uznania, że w łazience brak jest wentylacji wywiewnej. Odwołujący dołączyli do odwołania protokół kominiarski z dnia 7 kwietnia 2015 r., na okoliczność, że objęte kontrolą przewody kominowe oraz elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom. Przyznali, że dokonali wymiany starego piecyka na nowy, ale do istniejących przewodów, nie dokonując żadnych zmian w zakresie przewodów spalinowych i wentylacyjnych. Ich zdaniem, podłączenie nowego pieca w miejsce starego nie wymagało zgłoszenia i nie jest remontem lecz bieżącą konserwacją (art. 3 pkt 8) i w tym stanie rzeczy zarzucili organowi naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Podnieśli także zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. OWINB wydając zaskarżoną decyzję uznał zarzuty odwołania za bezzasadne i rozstrzygając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., dokonał zmiany decyzji PINB jedynie w zakresie terminu wykonania robót, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż decyzja PINB nie narusza przepisów prawa procesowego i odpowiada regulacjom z art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu, z przekazanych przez Spółdzielnię protokołów kominiarskich wynikało, co następuje: w ścianie pomiędzy łazienką i wc należy wykonać otwór o wymiarach 75x50 cm zgodnie z projektem; na włączeniu rury spalinowej do komina osadzić rozetę; dla zapewnienia prawidłowego ciągu przewodów kominowych należy do mieszkania (w sposób ciągły) doprowadzić powietrze zewnętrzne w ilości określonych w normie PN-83/B-03430 "Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej." Przeprowadzone w dniu 2 października 2014 r. z udziałem skarżących oględziny potwierdziły, że wykonane zostały roboty związane z częściowym zamurowaniem otworów przewietrzających pomiędzy łazienką i wc. Stwierdzono, że w ścianie przy suficie pomiędzy łazienką a wc znajduje się kratka wentylacyjna dwustronna o wym. 19x27 cm, natomiast przy podłodze - kratka wentylacyjna o wym. 25x9 cm. Skarżący - na wezwanie organu pierwszej instancji - nie przedłożyli żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót budowlanych. Uwzględniając regulacje wynikające z art. 28 i art. 29 Prawa budowlanego, OWINB stwierdził, iż z uzyskania pozwolenia na budowę nie zostały zwolnione roboty budowlane związane z przebudową kominów i wentylacji w spornym lokalu. Ze względu na konieczność zapewnienia szczególnego bezpieczeństwa użytkowników, zrealizowany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał na definicje legalne remontu i przebudowy (art. 3 pkt 7a i pkt 8), akcentując, że obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). W świetle tych przepisów uznał, że budowę lub przebudowę instalacji i urządzeń budowlanych w obiekcie należy kwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Wskazał także, iż z ustaleń organu I instancji, dokonanych w oparciu o protokoły kontroli kominiarskich, protokoły oględzin, projekt elementu nr 8.2. ścianki działowej z "Montażowego Katalogu Elementów" - nr karty 137, danych identyfikacyjnych obiektu, książki obiektu budowlanego nr [...] budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] i [...] wydanej 25 lutego 1985 r., karty ewidencyjnej budynku oraz pism Spółdzielni Mieszkaniowej z 26 października 2009 r., 30 czerwca 2011 r. i 16 sierpnia 2013 r. wynika, że wykonane roboty stanowią przebudowę, która zgodnie z Prawem budowlanym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ przyjął, że wykonanie powyższych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zacytował brzmienie tego przepisu i art. 51 Prawa budowlanego oraz wskazał na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12. Organ podkreślił, iż prowadzenie postępowania naprawczego jest obowiązkiem inspekcji nadzoru budowlanego. Stąd, PINB zobligowany był w tej sprawie do wydania decyzji w przedmiocie nakazania doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (z przepisami techniczno-budowlanymi). W niniejszym przypadku są to przepisy § 170 i § 172 ust. 3 cyt. rozporządzenia z 2002 r. w zakresie spełniania warunków dotyczących wentylacji, odprowadzania spalin i kubatury pomieszczeń. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że PINB w tej sprawie dokonał prawidłowych ustaleń, a zarzuty podnoszone w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie całego materiału dowodowego, niezapewnienie skarżącym czynnego uczestnictwa w postępowaniu oraz błędne zastosowanie w tej sprawie art. 28 Prawa budowlanego. Skarżący powielili zarzuty odwołania, zwracając uwagę, że nie podzielają poglądu organu w przedmiocie naruszenia przepisu art. 28 Prawa budowlanego oraz § 170 rozporządzania z 2002 r. Stwierdzili, że skoro organ nie ustalił, czy istniał sporny otwór, stąd też bezpodstawnie zobowiązano ich do przywrócenia otworu o wym. 75x50 i to w sytuacji, gdy ani poprzedni, ani obecni właściciele nie dokonywali żadnych zamurowań. Stwierdzili, iż w ich mieszkaniu łazienka oraz wc stanowią dwa różne pomieszczenia oddzielone ścianką działową. Natomiast wymiana piecyka dotychczasowego - zainstalowanego od dnia odbioru budynku, bez konieczności przebudowy instalacji - wpiętego w dotychczasową instalację, zdaniem skarżących, nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie sądowej w dniu 10 maja 2016 r. pełnomocnicy stron podtrzymali prezentowane stanowiska w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2015 r., mocą której organ ten uchylił w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 28 maja 2015 r. (w zakresie terminu realizacji robót) i nakazał wykonanie robót w terminie do 15 lutego 2016 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Na wstępie przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - zwanego nadal OWINB lub organem odwoławczym, została wydana w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, na skutek pisma interwencyjnego Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...], w kwestii naruszenia przepisów Prawa budowlanego przez K. M. i G. L. w [...], przy ul. [...]. Kontrola postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji odwoławczej, zgromadzonych w jego toku dokumentów, a przede wszystkim podjętego rozstrzygnięcia uzasadnia, w ocenie Sądu, wydanie orzeczenia o wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie za zasadne uznać należało zarzuty skargi, bowiem postępowanie poprzedzające wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia dotknięte jest szeregiem uchybień procesowych. Od razu zaakcentować trzeba, iż w myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 K.p.a., która stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności z art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, obliguje organ wyższego stopnia (odwoławczy) do powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej załatwionej w formie decyzji (art. 1 pkt 1 - 2 K.p.a.). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego - art. 127 § 1 i 3 K.p.a., powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania danej sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 88). Skuteczne wniesienie odwołania przez podmiot legitymowany przenosi na organ drugiej instancji (odwoławczy) kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Działanie organu odwoławczego ma zatem charakter merytoryczny, przy jednoczesnym i obligatoryjnym uwzględnieniu zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.). Przepisy te gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, "załatwienia", sprawy administracyjnej (art. 104 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Przywołać też trzeba stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2720/11 (publ. LEX nr 1145626), iż zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ponadto, zgodnie z art. 11 K.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Z kolei, uzasadnienie decyzji winno tak odzwierciedlać stanowisko organów, aby strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, spoczywa na organie zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, natomiast sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej w wykonaniu tego obowiązku, bowiem do kompetencji Sądu należy kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Go 637/13; w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 943/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, po przeanalizowaniu treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji OWINB oraz po wnikliwej lekturze akt administracyjnych, Sąd uznał, że organ odwoławczy nie sprostał przedstawionym wyżej regułom postępowania. Działanie OWINB sprowadziło się do poddania kontroli decyzji PINB, przy czym organ odwoławczy uczynił to w sposób sprawozdawczy, poprzez zrelacjonowanie przebiegu postępowania, w tym opisanie ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, przywołanie treści przepisów (art. 51 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) i zaakcentowanie celu postępowania naprawczego, jak również wskazanie na definicje legalne z art. 3 pkt 1, pkt 7a, pkt 8 Prawa budowlanego. W świetle regulacji powyższych przepisów oraz przyjmując jako własne ustalenia - ustalenia organu pierwszej instancji - OWINB stwierdził, iż "w oparciu o protokoły kontroli kominiarskich, protokoły oględzin, projekt elementu nr 8.2. ścianki działowej danych identyfikacyjnych obiektu, książki obiektu budowlanego nr [...] - budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] i [...] wydanej 25 lutego 1985 r., karty ewidencyjnej budynku, pism Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z 30 czerwca 2011 r., 26 października 2009 r. i 16 sierpnia 20013 r.," wykonane roboty stanowią przebudowę, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przywołując powyższy materiał dowodowy organ jednak nie określił wprost i jednoznacznie robót budowlanych zrealizowanych w mieszkaniu skarżących, które wymagały pozwolenia na budowę. Wprawdzie organ odwoławczy stwierdza, że oględziny spornych pomieszczeń z udziałem skarżących w październiku 2014 r. "potwierdziły, że wykonane zostały roboty związane z częściowym zamurowaniem otworów przewietrzających pomiędzy łazienką i wc", jednakże czyni to bez dookreślenia, w jakiej części dokonano zamurowania, a w jakiej wielkości pozostawiono, tj. podania ich wymiaru, a tym samym usytuowania istniejącego otworu przed ewentualną - jak przyjmuje organ - samowolą. Ponadto, wskazywanie w kontrolowanej sprawie na "roboty budowlane związane z przebudową kominów i wentylacji w lokalu skarżących" należało uznać za przedwczesne, skoro realizacja tych robót nie ma odzwierciedlenia w materiale dowodowym i lektura akt ich też nie potwierdza. Organ odwoławczy skupił się na wywodach w przedmiocie obowiązków i czynności w zakresie legalizacji - ogólnie rzecz ujmując - nie wykazując w sposób wyraźny i jednoznaczny, że w ściance spornych pomieszczeń istniał otwór. Uznając ustalenia organu pierwszej instancji za prawidłowe, organ odwoławczy wskazuje jednak na inny budynek niż ten, w którym zamieszkują skarżący. Także nie precyzuje i nie wyjaśnia, czy przywołany materiał dowodowy, a dotyczący budynku nr [...], ma zastosowanie - a jeśli tak, to z jakich powodów - również do budynku nr [...], w którym znajduje się lokal mieszkalny skarżących. Brak materiału dokumentacyjnego dotyczącego budynku nr [...], jak również brak w motywach uzasadnienia rozważań w tej kwestii skutkuje zasadnością zarzutu skarżących o braku ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie ich lokalu, tj. otworu w ściance wc i łazienki w budynku nr [...], a tym samym uznania, iż wc i łazienka stanowiły jedno pomieszczenie, ale ze ścianką z otworem, zgodnie z projektem budowlanym. W aktach administracyjnych brak jest również protokołów oględzin, które w ocenie organu stanowią podstawę do nałożenia na skarżących obowiązku wykonania określonych robót budowlanych (tj. z dnia 9 kwietnia 2011 r., 26 kwietnia 2012 r. i 25 marca 2013 r.). W kwestii omawianego postępowania dowodowego organ nie dostrzega, że przywołane protokoły kominiarskie wprawdzie stanowią materiał dowodowy, jednakże nie są one bezwzględnie wiążące dla organu, bowiem każdy protokół kominiarski - jako dowód w sprawie administracyjnej podlega ocenie, a zatem organy inspekcji budowlanej nie są skrępowane protokołami kominiarskimi. Reguły postępowania administracyjnego nakładają na organy obowiązek oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, każdego z nich z osobna i we wzajemnym ich związku. Raz jeszcze zaakcentować przyjdzie, że wskazywane w uzasadnieniu decyzji dowody, które znajdują się w aktach sprawy, nie dotyczą budynku nr [...], w którym zlokalizowany jest lokal skarżących, bowiem pozwolenie na użytkowanie obiektu i książka obiektu dotyczą budynku mieszkalnego [...] i [...]. Tej rozbieżności organ nie wyjaśnił, ale rozstrzygając uznał za prawidłowo nałożony obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na przywróceniu otworu o wymiarach 75x50 cm w ścianie działowej pomiędzy łazienką i wc, przywracając stan poprzedni, tj. stan z dopuszczenia budynku do użytkowania. Skoro organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji "stanu z dopuszczenia budynku nr [...]", czyli istnienia w mieszkaniu skarżących otworu o wymiarach 75x50 cm w ścianie działowej pomiędzy łazienką i wc, to brak było podstaw do akceptacji rozstrzygnięcia (osnowy) decyzji w podanym wyżej zakresie. Rozstrzygnięcie decyzji wyraża rezultat stosowania normy prawa w danej sprawie, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, zaś uzasadnienie służy wyjaśnieniu tego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego przyjąć należało, iż brak jednoznacznego wykazania przez organ "stanu poprzedniego" nie może być podstawą do nakazania wykonania robót w celu przywrócenia stanu poprzedniego. Dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, uzasadnienie jest tak samo ważne, jak samo rozstrzygnięcie. Według ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 11 K.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (ma to szczególne znaczenie w egzekwowaniu obowiązku - nakazu zamurowania). Ponadto, przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje nie tylko organ pierwszej instancji, lecz także organ odwoławczy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe zasady nie zostały zachowane przez organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej do Sądu decyzji. Ponadto, organ zdaje się nie zauważać, że nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych, wentylacyjnych w lokalach w budynku mieszkalnym wielorodzinnym następuje w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Przepis art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego odnosi się natomiast do procesu budowlanego, jednak wówczas organ musi w tym względzie przeprowadzić stosowne ustalenia i oprzeć je na konkretnych dowodach. Rozpoznając sprawę ponownie OWINB powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu, a po szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego dotyczącego prawidłowej wentylacji, w tym ewentualnie konieczności funkcjonowania spornego otworu, dokona prawidłowej kwalifikacji - determinującej wybór właściwego trybu postępowania, przy jednoczesnym wykazaniu w uzasadnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Reasumując, należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji odwoławczej miały miejsce uchybienia proceduralne, a mianowicie naruszone zostały przepisy art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.