I OSK 1800/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Tomaszowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2016 roku, sygn. akt II SAB/Łd 52/16 w sprawie ze skargi K.G. na bezczynność Starosty Tomaszowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 52/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi K.G. na bezczynność Starosty Tomaszowskiego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, a także oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że K.G. w skardze domagał się zobowiązania Starosty Tomaszowskiego do udzielenia żądanej informacji publicznej (pkt 1), orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) (pkt 3). Skarżący pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. zwróciła się z wnioskiem do Starosty Tomaszowskiego o udostępnienie wszystkich opinii, ocen i ekspertyz dotyczących prowadzenia robót inwestycyjnych i remontowych w budynkach stanowiących własność Powiatu Tomaszowskiego, wykonanych w 2014 r. i 2015 r. na zlecenie Starostwa przez mgr inż. D.R. W odpowiedzi, pismem z dnia 18 stycznia 2016 r., Starosta poinformował go, że zakres informacji, o które skarżący wnioskuje, nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) i pozostawił jego wniosek bez rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ekspertyzy, które są opłacone ze środków publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej", jaką jest kwestia oceny robót budowlanych wykonywanych na zlecenie Powiatu Tomaszowskiego i dotyczą mienia publicznego, jakim są budynki stanowiące własność Powiatu Tomaszowskiego. Ekspertyzy sporządzone na zlecenie Powiatu w celu wykorzystania ich w procesie decyzyjnym powiatowego organu władzy wykonawczej są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 z późn. zm.) i, jako niestanowiące przedmiotu prawa autorskiego, powinny zostać udostępnione w przewidzianym prawem trybie. Skarżący podał dodatkowo, że bezczynność organu uniemożliwia mu wykorzystanie żądanych informacji do czynnej obrony w postępowaniu przed sądem pracy, co narusza jego materialne interesy. W związku z tym, wniósł także o przyznanie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta Tomaszowski stwierdził, że żądane kopie opinii i ekspertyz nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sama ekspertyza lub opinia nie jest informacją publiczną, a jedynie dokumentem zawierającym w sobie niektóre dane, które mogą stanowić informacje publiczne. Ponadto w udzielonej skarżącemu odpowiedzi poproszono wnioskodawcę o ewentualne złożenie wniosku o określone informacje o mieniu powiatu. Zdaniem organu żądane kopie wszystkich opinii, ocen i ekspertyz obejmują swym zakresem analizę dokonaną przez ich twórcę i stanowią jedynie pewien etap postępowania, przydatny do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie. Wnioskowane kopie nie są wyrazem stanowiska organu, a tym samym są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności i mają, zdaniem organu, wyłącznie charakter dokumentów wewnętrznych. Mogą one służyć realizacji zadania publicznego, jednak nie przesądzają o kierunku działania organu. Ponadto, upublicznienie treści - zwłaszcza jednej z ekspertyz - może okazać się dotkliwe w skutkach, gdyż w oparciu o nią zostanie wytoczony spór z wykonawcą robót. Wcześniejsze udostępnienie ekspertyzy zniweczy jej znaczenie dla Powiatu Tomaszowskiego jako występującego przeciwko wykonawcy z roszczeniami z tytułu wykonanych robót. Zobowiązując Starostę Tomaszowskiego, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, stwierdzając że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa oraz oddalając skargę w pozostałym zakresie, Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Sąd wyjaśnił, że w przepisie tym wskazano w przykładowy sposób informacje publiczne podlegające udostępnieniu, co wynika z użytego w przepisie określenia "w szczególności". Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dla traktowania danej informacji jako publicznej, decydujące powinno być nie samo jej "wytworzenie", lecz fakt, że została pozyskana, zachowana lub wytworzona w celu realizacji zadań publicznych. Nośnikiem informacji publicznej może być każdy dokument, który został wytworzony, odtworzony i przekształcony przez władze publiczne, jest przez nie przechowywany lub odnosi się do nich. Odstępstwa od tak określonej zasady są możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnego, uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, w tym także gdy dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Sąd podkreślił, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, zatem stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Tym samym, w ocenie Sądu, żądane dokumenty uznać należy za informację publiczną, zwłaszcza, że nie ma wątpliwości, iż za pozyskane opinie, oceny i ekspertyzy, organ wydatkował publiczne fundusze. W rezultacie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż Starosta był podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji i pozostaje w bezczynności, bowiem ani nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani nie udzielił pisemnej informacji, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Sąd wyjaśnił ponadto, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, bowiem odpowiedział skarżącemu na złożony wniosek bez zbędnej zwłoki pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględniania żądania skarżącego w przedmiocie zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Tomaszowski zaskarżając go w punkcie 1, 2 i 4, domagał się jego uchylenia we wskazanej części i oddalenia skargi w tym zakresie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że treść wszelkich dokumentów sporządzanych na zlecenie organu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i wykorzystywanych przez ten organ przy wykonywaniu zadań publicznych, podlega udostępnieniu jako informacja publiczna oraz poprzez przyjęcie, że wszelkie nośniki danych stanowią same w sobie informację publiczną, a nie dane jakie są na nich zawarte, a tym samym uznanie, że wnioskowane przez skarżącego opinie, oceny i ekspertyzy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji przyjęcie, że nieudostępniając wnioskowane dokumenty organ pozostawał w bezczynności, w sytuacji gdy zgodnie z powołanymi przepisami treść dokumentu podlega udostępnieniu jedynie w odniesieniu do dokumentów urzędowych, natomiast wnioskowane opinie, oceny i ekspertyzy nie stanowią dokumentu urzędowego, a przez to nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnianiu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dokumenty wewnętrzne jakimi są żądane informacje, służą wprawdzie do realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Są to dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, taki właśnie charakter mają zewnętrzne opinie, oceny i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. W skardze kasacyjnej podkreślono, że opinie te są wyrazem poglądów i stanowisk ich twórców, mają charakter wspomagający podjęcie decyzji urzędniczych, stanowią jedynie propozycję rozwiązania pewnej sprawy, mają charakter roboczy i nie są częścią żadnego konkretnego postępowania, a w rezultacie nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej informacją publiczną mogą być ewentualnie określone dane o mieniu powiatu, w zakresie w jakim żądane dokumenty dotyczą tego zagadnienia, w takim wypadku mogą zostać udostępnione jako część odpowiedzi na zapytanie zainteresowanego o konkretne informacje o mieniu powiatu. Nie jest jednak udostępnieniem informacji publicznej wierne powielanie wszystkich nośników informacji w postaci treści opracowań, ocen, ekspertyz, opinii itp. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.G. wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Podał, że żądane ekspertyzy będące podstawą podjęcia przez organ decyzji o dokonaniu reorganizacji urzędu, bez wątpienia są informacją publiczną, do przekazania której zobligowany był Starosta Tomaszowski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem eksponowane w niej podstawy są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Podkreślenia wymaga przede wszystkim, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna", uznając że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6), jak i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wiadomość wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. W rezultacie uznać należy, że informację publiczną stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Pamiętać także należy, że zawarty w art. 6 u.d.i.p. katalog dokumentów stanowiących informację publiczną jest katalogiem otwartym i wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Zaś fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, nie oznacza jednocześnie, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych wyżej przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów. Podmiot publiczny wykonując powierzone mu zadania publiczne niejednokrotnie posługuje się podmiotami wewnętrznymi lub zewnętrznymi, które przygotowują różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia (np.o dochodzeniu odszkodowania, o wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania ze środków publicznych). Stąd też przyjąć należy, że informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Na to stanowisko nie ma wpływu okoliczność niezamieszczenia określonego dokumentu w aktach sprawy. Odnosząc się do wskazania autora skargi kasacyjnej, że żądane przez skarżącego dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne, nieprzesądzające o kierunku działania organu, które co do zasady nie stanowią informacji publicznej wskazać trzeba, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 dokumenty wewnętrzne wyłączone zostały "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej". Jednocześnie jednak Trybunał zdefiniował dokumenty wewnętrzne w sposób wąski, wskazując, że zaliczyć do nich należy jedyne "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół". Wymienione dokumenty mogą być bowiem potraktowane jako swoisty etap postępowania prowadzącego do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, a nie są same w sobie wyrazem stanowiska organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Podkreślenia ponadto wymaga, że skoro wyłączenie dokumentów wewnętrznych (w przedstawionym wąskim ujęciu) spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, to organ odmawiający dostępu do danych w nich zawartych, jest zobowiązany szczegółowo uzasadniać swoje stanowisko. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, rozważania w tym zakresie zostały w skardze kasacyjnej ograniczone jedynie do ogólnych uwag na temat znaczenia pojęcia informacji publicznej, oraz arbitralnego uznania, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, gdyż są zaliczane do tzw. dokumentów wewnętrznych. Skarżący kasacyjnie nie skonfrontował argumentów prawnych świadczących o charakterze prawnym wnioskowanych "opinii, ocen i ekspertyz" z ich rzeczywistą treścią i celem, w jakim zostały one sporządzone. Nie wskazał również okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że dokumenty te mają charakter nieoficjalny, roboczy bądź dotyczą jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych, w sytuacji gdy z akt dołączonych do sprawy wynikają odmienne wnioski. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ od którego skarżący żądał udzielenia informacji, jest organem zobowiązanym, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udzielania takiej informacji. Bezspornym jest również, co przyznaje także autor skargi kasacyjnej, że żądane przez skarżącego "opinie, oceny i ekspertyzy" dotyczą mienia stanowiącego własność powiatu. Jednocześnie nie sposób uznać przedmiotowych dokumentów za notatki czy też zapiski stanowiące element rozważań decyzyjnych organu. Są to zatem dokumenty zawierające informacje o majątku, którym dysponuje powiat, które sporządzone zostały na żądanie organu i opłacone zostały z jego środków. Należy więc przyjąć, że są to dokumenty wytworzone na potrzeby sprawy publicznej i jako takie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są dokumentami wewnętrznymi. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając w niniejszej sprawie, dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zakwalifikował żądane przez skarżącego dokumenty jako informację publiczną, a w rezultacie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2015 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.