II SAB/Ke 14/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016r. sprawy ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych na bezczynność Dyrektora Samorządowego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Samorządowego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej do rozpoznania wniosku Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych z dnia 16 listopada 2015r. w części obejmującej analitykę kont dotyczących kosztów wynagrodzeń i narzutów na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w pracowni fizjoterapii za rok 2014 (punkt 1 wniosku), w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. umarza postępowanie w pozostałej części; III. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; V. zasądza od Dyrektora Samorządowego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej na rzecz Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze datowanej na 4 grudnia 2015 r. na bezczynność Dyrektora Samorządowego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w B.ie (zwanego w dalszym ciągu Zakładem lub organem) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Samorządowych w gminie B. (zwany dalej Związkiem) domagał się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z 16 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że na wniosek z 16 listopada 2015 r. odpowiedział pismem z 29 grudnia 2015 r. Wprawdzie na dzień wniesienia skargi Zakład pozostawał w bezczynności, jednak ostatecznie wniosek skarżącego został rozpatrzony, dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli, ale z uwagi na zakres żądań skarżącego rozpoznanie wszystkich wniosków Związku wymagało nakładu pracy. Nadto przekroczenie ustawowego terminu nie było znaczne, co przemawia za odstąpieniem przez Sąd od wymierzenia grzywny. W piśmie przygotowawczym z 26 stycznia 2016 r. skarżący przyznał, że dnia 31 grudnia 2015 r. otrzymał odpowiedź na swój wniosek z 16 listopada 2015 r., jednak brak w niej było analityki kont dotyczących kosztów wynagrodzeń i narzutów na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w pracowni fizjoterapii za rok 2014 oraz szczegółowego zestawienia kosztów środków pomocniczych związanych z funkcjonowaniem tej pracowni, "przedstawiona została analityka konta [...] bez szczegółowego zestawienia jakie pozycje znajdowały się na poszczególnych fakturach" (k. 33 akt II SAB/Ke 1/16). Na rozprawie przed Sądem w dniu 11 maja 2016 r. skarżący podtrzymał skargę w zakresie określonym w piśmie przygotowawczym z dnia 26 stycznia 2016 r. co do punktu 1 i 3 wniosku z dnia 16 listopada 2015 r. wskazując, że w pozostałym zakresie informacja publiczna została udzielona zgodnie z wnioskiem. W związku z zawarciem w jednym piśmie trzech skarg na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji, objętych trzema rożnymi wnioskami, zarządzeniem z 2 marca 2016 r. skargi te rozdzielono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Jak wynika z akt sprawy, Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Samorządowych w gminie B. we wniosku z 16 listopada 2015 r., który wpłynął do Samorządowego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w B.ie dnia 17 listopada 2015 r., domagał się udostępnienia informacji publicznej. We wniosku wskazano, że odpowiedź z 20 października 2015 r. na poprzedni wniosek jest niepełna. Związek wnosił bowiem o: 1. Koszty wynagrodzeń i narzutów na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w pracowni fizjoterapii za rok 2014, a zostały przedstawione łącznie wynagrodzenia osobowe – 113 517,93 zł i świadczenia na rzecz pracowników – 21 535, 35 zł – "skąd biorą się te liczby, wnosimy o analitykę tych kont", 2. Ewidencję środków trwałych znajdujących się w pracowni fizjoterapii i tabele ich amortyzacji za rok 2014 – "przedstawiono nam tylko koszty amortyzacji", 3. Szczegółowe zestawienie kosztów środków pomocniczych związanych z funkcjonowaniem pracowni fizjoterapii za rok 2014, "a otrzymaliśmy jedynie informację o łącznym zużyciu materiałów – 1908, 13 zł i materiałów medycznych jednorazowych – 778, 77 zł", 4. W tabeli koszty rehabilitacji zostało przedstawione konto 427-99, opis konta księgowego – inne – 5 620 zł, "wnosimy o analitykę tego konta". Ponieważ żądanie skargi ograniczone zostało do zapytania zawartego w pkt 1 i 3 powyższego wniosku, ocena Sądu co do tego czy organ nadal pozostaje w bezczynności, a jeśli tak, czy ma ona charakter rażący, dotyczyć będzie tylko przedmiotu wniosku z 16 listopada 2015 r. zawartego w tych dwóch punktach. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Dyrektor Zakładu jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ), zwanej dalej ustawą, a wszystkie informacje objęte wnioskiem miały charakter informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2f) tej ustawy. Bezspornym jest również to, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny co do wszystkich żądań zawartych we wniosku z 16 listopada 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponieważ w terminie 14-tu dni od daty wpływu do organu wniosku z 16 listopada 2015 r. Zakład nie udzielił żadnej odpowiedzi ani też nie wskazał przyczyn opóźnienia, przyjąć należało, że był bezczynny w dacie wniesienia skargi (pkt III wyroku). Udzielenie informacji co do punktu 2 i 4 wniosku w terminie późniejszym tj. 29 grudnia 2015 r., co przyznał sam skarżący, powoduje natomiast umorzenie postępowania sądowego w tej części, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej p.p.s.a. Nie było jednak podstaw do uznania, że w tym zakresie Zakład udzielił informacji publicznej z rażącym przekroczeniem terminów określonych w ustawie, tym bardziej, że zapytanie skarżącego było wielowątkowe i wymagało nakładu pracy, zaś głównym przedmiotem działalności Zakładu jest świadczenie opieki zdrowotnej dla obywateli. Co się tyczy żądania udzielenia informacji publicznej zawartej w pkt 1 i 3 wniosku z 16 listopada 2015 r., to z akt sprawy wynika, że zostało ono sformułowane w następstwie odpowiedzi z 20 października 2015 r., jaką skarżący uzyskał na swój poprzedni wniosek z 6 października 2015 r., w którym żądał m.in. udostępnienia kosztów wynagrodzeń i narzutów na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w pracownik fizjoterapii za rok 2014 (pkt 1) oraz szczegółowego zestawienia kosztów środków pomocniczych związanych z funkcjonowaniem tej pracowni (środki czystości, materiały medyczne, elektrody, leki, elementy eksploatacji urządzeń) – także za rok 2014 (pkt 3). Odpowiedź na te pytania udzielona została w formie tabeli, w której zawarto następujące dane: - wynagrodzenia osobowe – 113 517, 93 zł (konto 431-01), - świadczenia na rzecz pracowników – 21 535, 35 zł (konto 432-00), - fundusz świadczeń socjalnych – 1 059, 75 zł (konto 435 – 00), - zużycie materiałów – 1 908, 13 zł (konto 411-00), - materiały medyczne jednorazowe – 778, 77 zł (konto 412-01). Wskutek złożenia wniosku z 16 listopada 2015 r., będącego przedmiotem osądu w niniejszej sprawie, Zakład udzielił kolejnej odpowiedzi pismem z 29 grudnia 2015 r. i w zakresie pkt 1 i 3 tego wniosku miała ona również formę tabelaryczną. Jeśli chodzi o żądaną analitykę kont dotyczących kosztów wynagrodzeń i narzutów na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w pracowni fizjoterapii za rok 2014 (co do wynagrodzeń osobowych i świadczeń na rzecz pracowników) dodano w tej tabeli: - wynagrodzenia osobowe brutto - zamiast poprzedniego zapisu w tej samej pozycji "wynagrodzenia osobowe" oraz - świadczenia na rzecz pracowników (składki ZUS płacone przez Zakład: ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, Fundusz Pracy) - zamiast poprzedniego zapisu "świadczenia na rzecz pracowników". Nie ulega zatem wątpliwości, że taka zmiana zapisów dotyczących wynagrodzeń osobowych i świadczeń na rzecz pracowników nie ma charakteru analityki tych dwóch kont, czego domagał się Związek w piśmie z 16 listopada 2015 r. Nie ma tym samym podstaw do uznania, że informacja publiczna w zakresie określonym w pkt 3 wniosku z 16 listopada 2015 r. została udzielona – jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Stosownie natomiast do art. 15 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji. Ponieważ co do żądania wniosku zawartego w pkt 1 informacja nie została udostępniona, ani też nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania, przyjąć należało, że organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do rozpoznania wniosku z 16 listopada 2015 r. w tym zakresie, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt I wyroku. Odnośnie zaś zapytania zawartego w pkt 3 wniosku, odpowiedź została udzielona pismem z 29 grudnia 2015 r. W aktach sprawy znajduje się tabela stanowiąca załącznik do pisma przewodniego z tej daty, w której wyszczególniono datę dokonania zakupu, konto, kwotę faktury, przedmiot zakupu, Nr faktury i dostawcę. Znajdują się tu takie pozycje jak: - zakup ręczników, materiałów biurowych, atlasu rehabilitacyjnego, obuwia, materiałów medycznych, elektrod, żarówek, materiałów jednorazowych, materiałów czystościowych, węża do baterii, filtra – na łączną kwotę 1908, 13 zł, wyszczególnioną w tabeli stanowiącej odpowiedź na wniosek z 6 października 2015 r. pod pozycją "zużycie materiałów" (konto [...]), - zakup materiałów medycznych i materiałów jednorazowego użytku, z rozbiciem na konkretne faktury – na łączną kwotę 778, 77 zł, wyszczególnioną w pierwszej tabeli pod pozycją "materiały medyczne jednorazowe" (konto 412 – 01), - naprawa sprzętu medycznego, napełnianie butli do rehabilitacji, napełnianie butli CO2, zakup części do aparatu do rehabilitacji, zakup atlasu do rehabilitacji, dorabianie kluczy, wynajem osuszaczy, zakup oprogramowania, na kwotę 5165, 23 zł (konto 427-99), opisane w tabeli jako "inne (pozostałe usługi)". Skarżący uznał, że odpowiedź co do analityki tego konta udzielona została zgodnie z wnioskiem i nie domagał się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w tym zakresie (oświadczenie złożone na rozprawie przed Sądem w dniu 11 maja 2016 r.). Uznać zatem należało, że organ udzielił informacji dotyczącej szczegółowego zestawienia kosztów środków pomocniczych związanych z funkcjonowaniem pracowni fizjoterapii za rok 2014, o którą Związek wnosił w piśmie z 16 listopada 2016 r. Zastrzeżenia, jakie skarżący zgłosił do tej odpowiedzi w piśmie przygotowawczym z 26 stycznia 2016 r. wykraczają poza zakres pierwotnego wniosku z 16 listopada 2015 r. i dlatego nie można uznać za zasadne prezentowanego w tym piśmie stanowiska, że odpowiedź w tym zakresie nie została udzielona. Z tych przyczyn, także w tej części postępowanie sądowe podlegało umorzeniu, o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na taką ocenę wpływają następujące okoliczności. Po pierwsze zauważyć należy, że na przestrzeni trzech miesięcy skarżący wystąpił do Dyrektora Zakładu z kilkoma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, przy czym każdy z tych wniosków dotyczył nie jednej ale kilku informacji, wymagających niejednokrotnie odszukania wielu dokumentów, sporządzenia ich kserokopii, a także różnego rodzaju zestawień. Wprawdzie Dyrektor SZPOZ jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, jednakże zauważyć należy, że jego podstawowym zadaniem jako lekarza jest przyjmowanie chorych i kierowanie prowadzoną przez siebie placówką. Uwzględniając powszechnie znaną trudną sytuację finansową w służbie zdrowia i związane z tym ograniczenia kadrowe, w ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku opóźnienie w udostępnieniu żądanych informacji nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku o nałożenie na Dyrektora Zakładu grzywny. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis w wysokości 100 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.