II SA/Rz 1344/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przeworsku na uchwałę Rady Miejskiej w Sieniawie z dnia 31 marca 2015 r. nr VII/41/2015 w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. oddala wniosek Rady Miejskiej w Sieniawie o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 31 marca 2015 r. nr VII/41/2015, Rada Miejska w Sieniawie przyjęła gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Sieniawa w 2015 r., stanowiący jej załącznik. Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) dalej zwanej: "u.s.g.", oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.) dalej zwanej: "u.o.z.". Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Prokuratora Rejonowego w Przeworsku, który domagał się stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia art. 11a ust. 1 pkt 2 u.o.z. przez brak wskazania w § 4 programu z nazwy i adresu konkretnego schroniska, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta celem zapewnienia im opieki, art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. poprzez niewskazanie, na jakich zasadach, w jakich okresach oraz jaki podmiot będzie dokonywał wyłapywania bezdomnych zwierząt, a art. 11 ust. 2 i 3 u.o.z. poprzez zawarcie w rozdziale 9 załącznika do uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami wykraczających poza upoważnienie ustawowe. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Sieniawa wniósł o jej oddalenie. Nie zgadzając się z postawionymi zarzutami stwierdzono, że program nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jedynie jest aktem konkretyzującym sposób wykonywania zadań publicznych przez Gminę, aktem kierownictwa wewnętrznego. Spełnia on wszystkie wymagania wynikające z art. 11a u.o.z. Uchwała została także poddana pozytywnej kontroli organu nadzoru - wojewody. Jeżeli chodzi zaś o brak wskazania konkretnego schroniska to wymaganie to uznano za przedwczesne, gdyż dopiero przyjęcie programu umożliwia Gminie zawarcie umowy z konkretnym podmiotem w celu realizacji takiego programu. Wcześniejsze zaciągniecie zobowiązania nie jest możliwe. Z rozdziału 4 programu wynika, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma mieć charakter stały. Natomiast przepisy art. 11a u.o.z. mają nie wykluczać możliwości zawarcia w programie dodatkowych treści związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi, jak chociażby w zakresie działalności edukacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora okazała się zasadna, co obligowało Sąd do jej uwzględnienia. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Gminy Miejskiej w Sieniawie w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Sieniawa w 2015 roku. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści tego programu rada obowiązana jest zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji zadań w zakresie: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała chociaż stanowi akt prawa miejscowego, to nie została przez Organ Gminy skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto nie spełnia wymagań określonych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt i wykracza poza upoważnienie ustawowe. Powyższe zarzuty znalazły potwierdzenie w toku wykonanej przez WSA kontroli. Zdaniem WSA, program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Także skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 335/14, słusznie uznał, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. Okoliczność, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia tego aktu takiego charakteru. Podkreślenia wymaga, że do ustalenia, czy uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy, aby zawierała ona co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). W ocenie Sądu, niektóre z norm prawnych zawartych w kontrolowanej uchwale mają formę norm o charakterze generalnym, jako że nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Są one również abstrakcyjne, ponieważ nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 175/11 oraz z 23 maja 2011 r. sygn. II SA/Kr 402/11). Przedmiotowy akt nie jest tylko i wyłącznie aktem, skierowanym do osób tworzących organizację aparatu gminy. Jego postanowienia zawierają powszechnie obowiązujące wzorce postępowania w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom np. obowiązek przekazania zwierzęcia do określonego schroniska, gospodarstwa rolnego. Również doktryna prawa opowiada się za dokonaną przez WSA kwalifikacją przedmiotowej uchwały (zob. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja 2012 r., nr 4, s. 23-45). Także w wyrokach NSA wyrażono pogląd, że omawiany program jest aktem prawa miejscowego (zob. m.in. wyrok z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11 oraz z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 655/14 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296; zwana dalej ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych). Skoro zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w/w. ustawy. Nie może budzić tu wątpliwości, że już niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało stwierdzić, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Odnosząc się do naruszenia przez Radę przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, uznać należało, zgodnie z tezą skarżącego Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Radni powinni więc określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego i lekarza weterynarii. Ustalenie w Programie konkretnego schroniska, a także podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 910/15). Niezbędne było też określenie w programie postanowień przewidzianych w art. 11a ust. 2 pkt 4. U.o.z.Brak takich obligatoryjnych elementów musi przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Po analizie treści załącznika do uchwały stanowiącego jej integralną część stwierdza, że Rada Miejska w Sieniawie w uchwalonym programie nie wskazała w niej: konkretnego schroniska, w którym powinno być zapewnione bezdomnym zwierzętom miejsce (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.), schroniska, w którym miałaby być realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.), konkretnego podmiotu, który miałby prowadzić odławianie (art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.). Zaskarżoną uchwałą naruszono także art. 7 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, w związku z uregulowaniem w § 13 Programu kwestii edukacji mieszkańców. Sąd podziela tu stanowisko wyrażone w m.in. wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Go 389/14 oraz w Gliwicach z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 740/15, gdzie stwierdzono, że ujęcie w Programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować. Wobec tego Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Zatem należy stwierdzić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Nie można też wykraczać poza ustawową delegację. Sąd podziela więc stanowisko wyrażane już wcześniej m.in. w wyrokach tut. Sądu z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 910/15 oraz z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 858/15. Z powyższych względów, mając na uwadze powyższe naruszenia wskazanych wyżej przepisów u.o.z. oraz art. 7 Konstytucji RP, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. Konieczne było stwierdzenie nieważności całej uchwały, gdyż stwierdzone naruszenia miały istotny wpływ na przedmiot regulacji. Bez tych postanowień, których zabrakło akt nie powinien funkcjonować w obrocie prawnym. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Zaznaczyć przy tym wypada, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu pozostaje kwestia wcześniejszej kontroli nadzorczej przez Wojewodę Podkarpackiego zaskarżonej uchwały. Powyższe nie przesądza bowiem w sposób wiążący dla sądu administracyjnego kwestii jej zgodności z prawem. Sąd nie znalazł też podstaw prawnych do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez pełnomocnika organu dotyczącego zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Żaden z przepisów P.p.s.a. regulujących kwestie zwrotu tych kosztów przed sądem I instancji nie przewiduje takiej sytuacji (zob. art. 200 i następne P.p.s.a.).