II SAB/Gd 62/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę G. . do rozpatrzenia wniosku K. G. z dnia 3 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym miesięcznego kosztu utworzenia/ funkcjonowania etatu radcy prawnego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, wniósł w dniu 4 marca 2016 r. skargę na bezczynność Starosty w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucono organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, mimo że objęte żądaniem dane o miesięcznym koszcie funkcjonowania etatu radcy prawnego stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.i.d.p. Wniesiono w skardze o: 1/ zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w przedmiocie sposobu realizowania obsługi prawnej Powiatu– w zakresie wskazania kosztu miesięcznego utrzymania etatu radcy prawnego w Starostwie Powiatowym, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2/ stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 601,20 zł, w tym 100 zł wpisu od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 4,20 zł tytułem kosztów zesłania skargi na bezczynność, 4/ skierowania sprawy do postępowania uproszczonego. Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżący w dniu 3 grudnia 2015 r. drogą elektroniczną zwrócił sie do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu realizacji obsługi prawnej Powiatu. W przypadku, gdyby obsługa ta była realizowana przez radców prawnych zatrudnionych na umowę o pracę organ miał podać ilość etatów i koszt utworzenia/funkcjonowania w okresie miesiąca każdego etatu. W odpowiedzi Starosta w piśmie z dnia 10 grudnia 2015 r. dołączonym do e-maila z dnia 11 grudnia 2011 r. poinformował skarżącego, że obsługa prawna powiatu realizowana jest zarówno przez zewnętrzną kancelarię jak i przez radcę prawnego zatrudnionego na ¾ etatu. Ponieważ radca zatrudniony przez powiat nie pełni funkcji publicznej, jego wynagrodzenie nie stanowi informacji publicznej. Skarżący kwestionuje to stanowisko twierdząc, że sposób realizacji obsługi prawnej powiatu, w tym wydatki składające się na koszt funkcjonowania etatu radcy prawnego w okresie miesiąca, stanowią informację publiczną, ponieważ odnoszą się do majątku jednostek samorządu terytorialnego. Przywołuje na poparcie tej tezy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2508/12 oraz odwołuje się do art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885). Dodatkowo twierdzi, powołując się również na orzecznictwo, że radca prawny zatrudniony przez jednostkę samorządu terytorialnego w ramach stosunku pracy należy do osób pełniących funkcje publiczne. Uzasadniono w skardze brak konieczności jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg sprawy i wyjaśnił, że odczytał wniosek skarżącego niezgodnie z jego intencją. Nadto wskazał, że nie dysponuje i nie ma możliwości ustalenia miesięcznych kosztów funkcjonowania etatu radcy prawnego, z uwagi na brak możliwości ustalenia miesięcznych kosztów nakładów rzeczowych na funkcjonowanie tego stanowiska. Opisał sposób obsługi prawnej w starostwie świadczony przez radców prawnych na zlecenie i zatrudnionego na etacie, sposób użytkowania pokoju radców i jego wyposażenie. W konsekwencji organ uważa, że nie posiada i nie ma możliwości wyliczenia wszystkich kosztów związanych z funkcjonowaniem etatu radcy prawnego, wobec czego nie może posiadać żądanych informacji. Dodatkowo organ podkreśla, że udzielanie informacji o wysokości wynagrodzenia konkretnych osób zatrudnionych w starostwie, z wyjątkiem starosty, wicestarosty, etatowych członków zarządu, skarbnika i sekretarza jest niezasadne, gdyż może wywołać konflikty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Skargę należało uznać za zasadną, gdyż Starosta pozostaje w bezczynności w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w związku z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej u.i.d.p. Okoliczności niniejszej sprawy nie są sporne o tyle, że strony zgodnie przyznają, że nieudostępniona została informacja z wniosku skarżącego z dnia 3 grudnia 2015 r. w części dotyczącej miesięcznego kosztu funkcjonowania radcy prawnego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę. Spór dotyczy jedynie kwestii, czy stanowi to informację publiczną jak uważa skarżący, czy też jak twierdzi organ nie jest to informacja publiczną, bądź jeśli jest to informacja publiczna to jej nie posiada, gdyż nie potrafi wyliczyć żądanych kosztów. Stanowisko organu jest błędne w obu sytuacjach. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Starosta będący organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595), zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 34 ust. 1 tej ustawy, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, która spełnia kryterium przedmiotowe informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji RP i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Rozważając następnie przedmiotowy zakres wniosku należy wskazać, że kwestionowanie przez zobowiązanego publicznego charakteru przedmiotowej informacji, w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.i.d.p., jest całkowicie chybione. Według tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowana definicja jest nieostra, a wyliczenia zawarte w art. 6 u.i.d.p. przykładowe, trzeba przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym w tym przypadku na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te aspekty można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Według sądu jest niewątpliwe, że wydatki ponoszone przez powiat na utworzenie i funkcjonowanie stanowiska (etatu) radcy prawnego mieszczą się wśród wydatków publicznych wynikających z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Z art. 33 ust. 1 tej ustawy wynika zasada jawności finansów publicznych, ograniczona jedynie informacją niejawną lub wynikającą z obowiązujących umów międzynarodowych, to zaś ograniczenie w niniejszej nie ma miejsca. Tym samym wydatkowanie środków publicznych, niezależnie od tego, że podlega stosownej kontroli zewnętrznej, nie może podlegać reglamentacji w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej w inny sposób, niż dopuszczony w u.i.d.p. Oznacza to w niniejszym przypadku, że żądana lecz nieudostępniona informacja o miesięcznych kosztach powiatu utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego ma charakter publicznoprawny, odpowiadający treści art. 1 ust. 1 u.i.d.p. Z przepisów u.i.d.p. wynika następnie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej, albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzją o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.i.d.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Tylko pismem zawiadamia się wnioskodawcę, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie u.i.d.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, stosownie do treści art. 13 ust. 1 i 2 u.i.d.p. Wniosek skarżącego nie został załatwiony przez Starostę w żadnej z wymaganych przez ustawę form i sposobów. Początkowo błędnie przyjęto, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, co prawdopodobnie wynikało z niewłaściwego odczytania wniosku. Rację ma skarżący, że wydatki związane z utworzeniem stanowiska radcy prawnego nie ograniczają się jedynie do wysokości wynagrodzenia, lecz obejmują również inne składniki, przede wszystkim o charakterze osobowym. W odpowiedzi na skargę zwrócono dodatkowo uwagę na składniki rzeczowe składające się na koszty utworzenia tego stanowiska. Nie kwestionując zasadności tego twierdzenia sąd wyjaśnia jednak, że skoro organ nie posiada żądanej informacji wynikającej wprost z posiadanych dokumentów czy rejestrów, to nie może twierdzić, że nie potrafi jej wytworzyć. W tym momencie jawi się natomiast procedura przewidziana w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. Na gruncie u.i.d.p. rozróżnia się informację publiczną prostą oraz przetworzoną. O ile dostęp do informacji należących do pierwszej kategorii ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w świetle których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej, to już udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeżeli występowanie "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania, z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak czy też niewykazanie przez wnioskodawcę, pomimo wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego, skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy podkreślić w ślad za judykaturą, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, dostępnym w CBOSA). Gdyby zatem żądanie wnioskodawcy nie mogło zostać zaspokojone zwykłym sprawdzeniem w prowadzonych rejestrach jak twierdzi starosta, lecz wymagałoby podjęcia szeregu dodatkowych czynności faktycznych zmierzających do stworzenia oczekiwanego zbioru informacji, a także dodatkowego nakładu sił, należało procedować w kierunku zobowiązania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a w razie jego niewykazania – wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Sąd bowiem nie akceptuje stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej, jedynie do zaakceptowania jest stanowisko, że organ musiałby taką informację wytworzyć. Tym samym Starosta pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 3 grudnia 2015 r. w zakresie obejmującym miesięczny koszt utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę, skoro przyznał w piśmie z dnia 10 grudnia 2015 r. skierowanym do wnioskodawcy, że etat taki (o wymiarze ¾) został utworzony. Skarga na bezczynność w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przysługuje zarówno w przypadku niepodjęcia przez organ lub podmiot zobowiązany czynności bądź aktów przewidzianych w u.i.d.p. jak i wówczas, gdy podmiot ten dokonuje błędnej oceny, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W konsekwencji przedstawionych rozważań sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaktualizował się obowiązek wynikający z art. 149 § 1 pkt 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł o obowiązku rozpatrzenia wniosku K. G. z dnia 3 grudnia 2015 r. w oznaczonym w punkcie 1 sentencji wyroku zakresie, w terminie 14 dni od dnia zawrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. W dalszej kolejności należy wskazać, że nieudostępnienie informacji publicznej na dzień wniesienia skargi na bezczynność oraz dalsze pozostawanie w bezczynności nakłada też na sąd obowiązek orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej (art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Okresu od wpływu wniosku do jego częściowego uwzględnienia był zgodny z u.i.d.p., natomiast pozostawanie w bezczynności w zakresie objętym skargą wynikało z mylnego stanowiska starosty i niezrozumienia kompletnej treści wniosku. Sąd też wziął pod uwagę, że zakres żądanej informacji jako publicznej ugruntował się w judykaturze w ostatnim czasie. Przyjmując zatem brak rażącego naruszenia prawa, zbędne i niecelowe byłoby orzeczenie o grzywnie czy przyznaniu sumy pieniężnej z urzędu, wnioski takie bowiem w skardze nie zostały zgłoszone. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1), § 1a, § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) zasądził od Starosty na rzecz skarżącego K. G. zwrot kosztów postępowania w wysokości 597 zł obejmujący: 100 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, 480 zł wynagrodzenia adwokata oraz 17 zł kosztów opłaty od pełnomocnictwa. Wydatek w postaci kosztu nadania skargi sąd uznał za nieuzasadniony, nie był to bowiem wydatek niezbędny w rozumieniu art. 205 § 2 tej ustawy. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.