II SAB/Wa 1067/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Danuta Kania (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. S. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego D. S. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. D. S., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", wystąpił do Urzędu Gminy J. o udostępnienie informacji kiedy redakcje: [...] wysłały na adres [...] dziesięć ostatnich zapytań prasowych (data i godzina). Wskazał, iż przy każdym zapytaniu należy wyszczególnić datę i godzinę odpowiedzi na zapytanie prasowe. Wnioskodawca wskazał, że odpowiedzi na wniosek należy udzielić w formie pliku komputerowego na adres [...]. Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. Wójt Gminy J. poinformował wnioskodawcę, że zakres informacji dotyczących zapytań prasowych kierowanych do Gminy J. poprzez wskazane periodyki oraz daty i godziny udzielenia na nie odpowiedzi - nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o odstępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 28 października 2015 r. D. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy J. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2015 r. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Wójta Gminy J. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej, nie wydał też decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący zaznaczył, że powyższa zwłoka uzasadnia wniosek o zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o oddalenie skargi oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Organ ponownie wskazał, że kwestie zawarte we wniosku skarżącego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu właściwych przepisów prawa, a co za tym idzie, nie jest wymagane wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że Wójt Gminy J. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Kwestia sporna dotyczyła natomiast charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2015 r. Wójt Gminy J. - jak wynika z treści pisma z dnia 2 listopada 2015 r. stanowiącego odpowiedź na ww. wniosek oraz z odpowiedzi na skargę - uznał, iż wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, a zatem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu w składzie orzekającym stanowisko organu nie jest trafne. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zatem ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią zatem treść danych i dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju danych i dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść danych (dokumentów) bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W świetle powyższego, uzasadnione jest stanowisko, iż informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2015 r., tj. dane dotyczące zapytań prasowych skierowanych przez wymienione periodyki do Gminy J. (adres: [...] jest uwidoczniony na stronie internetowej Urzędu Gminy) oraz odpowiedzi organu na te zapytania, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 3 lit. d i e u.d.i.p. Dane na temat terminu (daty i godziny) dokonania ostatnich dziesięciu zapytań prasowych przez wymienione periodyki oraz terminu (daty i godziny) udzielenia na nie odpowiedzi przez organ stanowią informację o szeroko pojętej działalności organu, a w szczególności o sposobie przyjmowania i załatwiania spraw oraz kolejności i terminowości (szybkości) ich załatwiania. Z powyższego wynika, że informacje objęte wnioskiem skarżącego mieszczą się w zakresie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. i jako takie posiadają walor informacji publicznej. W świetle powyższego przyjąć należy, że w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek skarżącej winien być zatem rozpatrzony zgodnie z przepisami tej ustawy. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udzielenia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany winien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o ww. przepis może być podjęta przez organ również w sytuacji, gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał w odpowiedzi na wezwanie organu, iż za jej udostępnieniem przemawia przesłanka szczególnej istotności interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W takim przypadku to na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji ciąży obowiązek wykazania braku istnienia tej przesłanki. Decyzja wydana na skutek stwierdzenia braku szczególnie istotnego interesu publicznego ma charakter uznaniowy. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy tę kwestię zbadać i ocenić indywidualnie (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1600/02, niepubl.). W orzecznictwie podkreśla się, że informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej, czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). Uwzględniając wszystko powyższe Sąd stwierdził po stronie Wójta Gminy J. stan bezczynności w zakresie realizacji wniosku skarżącego, który nie ustał do daty wyrokowania. Organ bowiem błędnie przyjmując, iż wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, nie zrealizował wniosku skarżącego w sposób przewidziany prawem, tj. nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, ani nie poinformował skarżącego na piśmie, iż nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną. Z tego względu Sąd zobowiązał Wójta Gminy J. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznając, że po stronie Wójta Gminy J. zachodzi stan bezczynności, Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. LEX nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie wadliwemu zachowaniu organu, wynikającemu w istocie z błędnej interpretacji przepisów prawa, które spowodowało zwłokę w udzieleniu informacji publicznej, nie można przypisać cech lekceważącego traktowania zarówno skarżącego, jak i obowiązków nałożonych ustawą. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. i oddalił wniosek skarżącego w tym zakresie. Końcowo Sąd zauważa, że w ramach przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, określonych w art. 149 p.p.s.a., sąd nie jest władny do zobowiązania organu administracji do ukarania pracownika organu winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Zatem wniosek skarżącego w tym zakresie również podlegał oddaleniu. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.