III SA/Gd 165/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 4 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 listopada 2015 r. nr [...] znak [...] Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 24 listopada 2015 r. o odmowie przyznania W. K. dodatku mieszkaniowego. Postawą prawną wydania decyzji organu I instancji był art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 2013, poz. 966) oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Z uzasadnień do decyzji i z akt sprawy wynikają jej następujące, istotne okoliczności faktyczne. W. K. jest osobą niepełnosprawną i odbywa karę pozbawienia wolności. Przebywając w zakładzie karnym wnioskiem z dnia 29 października 2015 r.(wpływ do organu 6 listopad 2015 r.) wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podając adres zamieszkania przy ul. [...] 13/4 w S. We wniosku o przyznanie dodatku A. Sp. z o. o., będąca zarządcą ww. lokalu, zawarła informację, że W. K. zajmuje lokal bez tytułu prawnego, ponieważ umowa najmu ww. lokalu socjalnego została wypowiedziana na dzień "22.05.2014 10.06.2014" pismem A. nr [...] z tytułu art. 25 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. Zarządca lokalu umieścił na złożonym wniosku także adnotację, że w sprawie Pana K. nie zapadł jeszcze wyrok w sądzie. Odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego, organy wskazały, że na gruncie obowiązujących przepisów osobom zajmującym lokal bez tytułu prawnego dodatek mieszkaniowy przysługuje pod warunkiem, że osoby te oczekują na lokal zamienny lub socjalny. W przedmiotowej sprawie A. potwierdziło, że wnioskodawca zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Ustalono jednocześnie, że W. K. nie znajduje się na liście osób oczekujących na lokal komunalny, socjalny lub zamienny w gminie S. Zaznaczono, że w postępowaniu dotyczącym przyznania dodatku mieszkaniowego organy administracji nie są uprawnione do oceny prawidłowości dokonanego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, lecz opierają się na dokumentach zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego. Jak zaś wynika z akt sprawy, umowa najmu została wypowiedziana w dniu 22 maja 2014 r. w trybie art. 25 ustawy o ochronie praw lokatorów, co potwierdził zarządca lokalu pismem z dnia 28 maja 2015 r. Przyczyną wypowiedzenia umowy jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych poza lokalem oraz posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu. W. K. nie odwołał się od wypowiedzenia umowy, wobec czego wypowiedzenie jest skuteczne. Wyjaśniono, że dołączona do wniosku o przyznanie dodatku karta wymiaru opłat dotyczy odszkodowania, a nie płatności czynszu. Osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są obowiązane, do czasu opróżnienia lokalu co miesiąc, uiszczać odszkodowanie. Wskazano dodatkowo, że Prezydent S. wystąpił w dniu 11 czerwca 2015 r. do GOPS w S. z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych dotyczących miejsca zamieszkania W. K. oraz pomocy uzyskiwanej z GOPS w S. W odpowiedzi, pismem z dnia 17 czerwca 2015 r., Ośrodek potwierdził, że W. K. jako mieszkaniec wsi B. gm. S., otrzymywał od Ośrodka pomoc socjalną od 2012 r. Zwrócono także uwagę, że Miasto S. pozwem z dnia 16 września 2014 r. wystąpiło do Sądu o eksmisję W. K. z lokalu przy ul. [...] w S.. Mając na uwadze zarzuty odwołania, w którym W. K. wskazał na fałszownie dokumentów oraz notatek znajdujących się w aktach sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło, że twierdzenia te są gołosłowne i niewiarygodne, wobec czego nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie SKO chybiony jest również zarzut, w którym odwołujący wskazał, że organy nie ustaliły, czy W. K. posiada prawo do lokalu mieszkalnego mieszczącego się na terenie gminy S. Potwierdzenie posiadania przez odwołującego się prawa do lokalu na terenie innej gminy niż tej, do której złożył wniosek o dodatek mieszkaniowy, nie miałoby bowiem wpływu na treść wydanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak prawomocnego zakończenia sprawy o eksmisję także nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego w sprawie dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. K. podważył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wskazując na błędną ocenę stanu sprawy wynikającą z faktu oparcia się przez ten organ na fałszywych dokumentach zgromadzonych w 2014 r. Skarżący wskazał, że wyjaśnienia udzielone przez A. Spółkę z o.o. w S., a w konsekwencji uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., są niezgodne z prawdą. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Co istotne, usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej do sądu decyzji następuje wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ww. ustawy. Kontroli sądu administracyjnego poddane została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana w przedmiocie dodatku mieszkaniowego w oparciu o art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Powołany przez Kolegium przepis stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z ww. tytułów (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy). Ustawa w pierwszej kolejności wskazuje, że dodatek przysługuje najemcom lokali mieszkalnych. Jednak beneficjentem świadczenia mogą być obok tego rodzaju świadczeniobiorców, także osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego (art. 2 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych). W. K. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazując we wniosku, że jest najemcą lokalu przy ul. [...] 13/4 w S. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że skarżący nie spełnia warunków przyznania dodatku mieszkaniowego obowiązujących dla najemcy, ani też warunków przyznania dodatku obowiązujących dla osoby zajmującej lokal bez tytułu prawnego. Organy odmówiły skarżącemu prawa do dodatku mieszkaniowego, wskazując, po pierwsze, że w chwili wystąpienia o świadczenie W. K. nie był już najemcą lokalu przy ul. [...] 13/4 w S. Powyższa okoliczność została przez organy uznana za udowodnioną na podstawie pisma zarządcy lokalu – Spółki A. z dnia 22 maja 2014 r. znak [...]. Organy przyjęły zatem, że W. K. zajmuje lokal przy ul. [...] 13/4 w S. bez tytułu prawnego. Ponieważ jednak nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie lokalu komunalnego, socjalnego lub zamiennego, nie spełnia także warunków do przyznania dodatku mieszkalnego wynikających z 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie Sądu, organy przedwcześnie uznały, że w sprawie doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu wobec W. K.. Przede wszystkim wbrew stanowisku organów, okoliczność, że wobec skarżącego został złożony do Sądu Rejonowego w S. pozew o eksmisję z lokalu przy ul. [...] 13/4 w S. i sprawa ta nie została do dnia dzisiejszego rozstrzygnięta ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Zarówno bowiem w niniejszym postępowaniu, jak też w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym, W. K. konsekwentnie kwestionuje skuteczność wypowiedzenia umowy najmu ww. lokalu. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania Sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obu instancji. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Postępowanie dowodowe przed Sądem może mieć jednak jedynie charakter uzupełniający. Z tego też względu Sąd nie jest uprawniony do uzupełniania w tym trybie braków postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji, gdyż jego kompetencje obejmują dokonanie oceny postępowania wyjaśniającego organów administracji i na tej podstawie – oddalenie skargi lub jej uwzględnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy. Zadaniem Sądu jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie wyjaśniające nie sprostało powyższym wymaganiom, przez co naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Podkreślenia wymaga, że okoliczność, czy w sprawie doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu nie została bezspornie ustalona. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane pomimo braku przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego, czym naruszono art. 7 i art. 77 Kpa. Organy naruszyły także art. 80 Kpa, ponieważ ocena skuteczności wypowiedzenia umowy najmu nie została przez nie dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jaki powinien zostać zgromadzony. Co istotne, organy poza powołaniem się na treść pisma A. z dnia 22 maja 2014 r. znak [...], nie wskazały i nie wyjaśniły bliżej z jakich względów przyjęły, że twierdzenia skarżącego o braku skutecznego wypowiedzenia umowy najmu są w ich ocenie całkowicie niewiarygodne. Odnosząc się do pisma A. z dnia 22 maja 2014 r. znak [...], którego kopia znajduje się w aktach niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że z dokumentu tego nie wynika w żaden sposób przez jaki podmiot pismo zostało wystawione (nieczytelna pieczątka w lewym górnym rogu pisma), przez kogo i z czyjego upoważnienia podpisane (na piśmie znajduje się jedynie nieczytelna parafa bez pieczęci), ani też, czy pismo zostało skutecznie doręczone W. K. (brak zwrotnego potwierdzenia odbioru). Organy podkreślają, że o skuteczności wypowiedzenia umowy najmu świadczy fakt, że skarżący po otrzymaniu pisma z dnia 22 maja 2014 r. nie odwołał się od niego. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy i kiedy ww. pismo zostało faktycznie doręczone W. K. Organ pierwszej instancji w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego skupił się na ustaleniu, czy skarżący pobiera świadczenia z opieki społecznej. Podkreślenia wymaga, że nawet w sytuacji, gdyby świadczenia z opieki społecznej były wypłacane W. K. nienależnie, powyższa okoliczność pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podobnie jak i to, czy skarżący posiada udział w prawie własności lokalu położonego na terenie innej gminy. W. K. wystąpił bowiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego jako najemca lokalu socjalnego w S. i żadna ze stron nie kwestionuje, że A. zawarło uprzednio ze skarżącym umowę najmu lokalu przy ul. ul. [...] 13/4 w S. Kwestią otwartą pozostaje więc jedynie to, czy umowa ta została skarżącemu skutecznie wypowiedziana. Dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoli organom ocenić, czy W. K. spełnia warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego określone w art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Niezależnie od powyższego strony postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie przyznają, że przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie w sprawie [...] z powództwa Miasta S. p-ko, między innymi, W. K., o eksmisję z lokalu nr 4 przy ul. [...] 13 w S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uzyskał w dniu 11 maja b.r. informację z Sądu Rejonowego w S., że rozprawa została odroczona na dzień 7 czerwca 2016 r. W treści pozwu, którego odpis znajduje się w aktach administracyjnych, powód wskazuje przesłanki uprawniające do otrzymania lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Miasta S. Skoro w opisywanym postępowaniu jego strony toczą spór co do prawa W. K. do lokalu nr 4 przy ul .[...] 13 w S. przedwczesne jest stwierdzenie, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny ( art. 2 ust. 1 pkt.5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Ponieważ organy nie przeprowadziły w sprawie postępowania dowodowego w podstawowym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Dokonanie przez organ ponownej oceny spełniania przez skarżącego warunków przyznania dodatku mieszkaniowego powinna być przeprowadzona na podstawie pełnego materiału dowodowego, który umożliwi po pierwsze stwierdzenie, czy skarżący zajmuje lokal, a po drugie czy zajmuje go na podstawie tytułu prawnego, czy też bez zgody uprawnionych osób i nie oczekuje na przysługujący mu lokal socjalny.