IV SA/Po 841/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Brzeziny z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr 39/VI/15 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brzeziny 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 4, 5 i 8, § 2 ust. 2, 6 i 7, § 7 ust. 2, § 11 ust. 2 i 3, § 12 pkt 1, § 15 ust. 1 i 2, § 18 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 9, § 19, § 20 ust. 4 pkt 3 i 4, § 22 ust. 1 i 2, § 23 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Brzeziny z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr 39/VI/15; 2. oddala skargę co do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Brzeziny z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr 39/VI/15. W dniu 29 kwietnia 2015 r. Rada Gminy Brzeziny podjęła uchwałę nr 39/VI/15 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Brzeziny. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wlkp. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zm.), poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku, będącego załącznikiem do niej, obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona w tym: - wprowadzenie nakazu uprzątania niezwłocznie po opadach błota, śniegu i lodu z powierzchni chodników i z nieruchomości ( § 1 pkt. 4 ) oraz niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych ( § 1 pkt. 5 ), - wprowadzenie obowiązku zgłaszania Gminie i Policji faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę ( § 1 pkt. 8 ), - wprowadzenie do regulaminu zapisów dotyczących zasad ustalania odpłatności za odbiór odpadów ( § 2 pkt. 2 regulaminu ), - uregulowanie w § 2 pkt. 6 i 7 standardów utrzymania pojemników i miejsc gromadzenia odpadów z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, - wprowadzenie nakazu szczelnego zamykania worków na odpady ( § 4 pkt. 3) -wprowadzenie w § 7 pkt. 2 limitu ilości odpadów budowlano - remontowych i rozbiórkowych odbieranych w ramach zryczałtowanej opłaty, - zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zawierania umów na odbiór odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych (§ 11 pkt.2 i 3 regulaminu ), - przeniesienie obowiązków gminy wynikających z treści art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy na podmioty odbierające odpady komunalne ( § 12 pkt. 1 regulaminu), - wprowadzenie zakazu umieszczania śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych w pojemnikach i/lub workach przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z działalności gospodarczej ( § 15 ust. 1 regulaminu ), - wprowadzenie zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego (§ 15 ust. 2 ), - nieprawidłowe uregulowanie w § 18 pkt. 1, 2, 3, 4 i 9 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, - uregulowanie w § 19 regulaminu zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi, - nieprawidłowe uregulowanie zasad ustalania terminów i zasad deratyzacji ( § 22 ust. 1 i 2 ), - nieprawidłowe uregulowanie zasad nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości ( § 23 ust. 1), - odwołanie się w regulaminie do sankcji karnych ( § 23 ust. 2 ). Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 1 pkt. 4, 5 i 8, § 2 pkt. 2, 6 i 7, § 4 pkt. 3, § 7 pkt. 2, § 11 pkt. 2 i 3, § 12 pkt. 1, § 15 ust. 1 i 2, § 18 pkt. 1,2, 3, 4 i 9, § 19, § 22 ust. 1 i 2 , § 23 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brzeziny, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Brzeziny. W uzasadnieniu Prokurator wskazał dodatkowo, że za nieprawidłowe należy uznać również zawarte w regulaminie regulacje dotyczące zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (§ 20 ust. 4 pkt. 3 i 4). W szczególności poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza przepis § 20 ust. 4 pkt. 3, nakazujący przeprowadzanie deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt, dwa razy do roku wiosną i jesienią, realizowanej przez podmiot uprawniony. Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwalają bowiem radzie gminy na ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach jedynie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a wskazany powyżej przepis regulaminu kryteriów tych nie spełnia. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy i miasta uregulowano nadto zasady hodowli pszczół ( § 20 ust. 4 pkt. 4 regulaminu ). W przepisie tym nakazano ustawianie uli w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości i w taki sposób, by wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących . Jednak regulując tą kwestię organ uchwałodawczy wkroczył w materię ustawową, bowiem to Kodeks cywilny reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż uznaje zarzuty w całości i z tego względu wniósł o umorzenie postępowania. W piśmie z dnia11 kwietnia 2016 r. skarżący sprostował skargę w ten sposób, że: - w pkt 2 skargi podniósł dodatkowo zarzut zamieszczenia w 20 ust. 4 pkt. 3 i 4 zaskarżonego regulaminu przepisów nakazujących przeprowadzanie deratyzacji pomieszczeń oraz regulujących w sposób nieprawidłowy zasady hodowli pszczół; - w pkt 2 skargi w poszczególnych zarzutach dotyczących zaskarżonego regulaminu w odniesieniu do § 2, 4, 7 i 11 słowo "pkt" zastąpił słowem "ust."; w pkt 3 skargi i w końcowej części uzasadnienia wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów: § 1 pkt 4, 5 i 8, § 2 ust.2, 6 i 7, § 4 ust.3, § 7 ust. 2, § 11 ust.2 i 3, § 12 pkt 1, § 15 ust. 1 i 2, § 18 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 9, § 19, § 20 ust. 4 pkt 3 i 4, § 22 ust. 1 i 2 , § 23 ust. 1 i 2 zaskarżonego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brzeziny, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Brzeziny Na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. Prokurator podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), charakter aktu prawa miejscowego. Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 poz. 1515). Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( vide: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Z powyższych względów za zasadny należało uznać zarzut dotyczący § 1 pkt. 4 i 5 zaskarżonego regulaminu, w których to nałożono na właścicieli obowiązek niezwłocznego uprzątania po opadach: błota, śniegu i lodu z powierzchni chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Zobowiązanie właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika wzdłuż nieruchomości zostało uregulowane w § 1 pkt 4 regulaminu w sposób nieprawidłowy, ponieważ zapis ten stanowi niedokładne powtórzenie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Po 580/15, CBOSA). W ocenie Sądu brak jest uprawnienia po stronie Rady Gminy do nałożenia obowiązku zobowiązującego do niezwłocznego uprzątnięcia tych zanieczyszczeń. Powyższe odnosi się również do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych ( 1 pkt 5 regulaminu). Zgodzić należy się również ze skarżącym, iż Rada nie była upoważniona do zobowiązywania właścicieli nieruchomości w § 1 pkt 8 regulaminu do zgłaszania do Gminie i Policji faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę, w sytuacji gdy przedmiotowe obowiązki uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Za przekroczenie ustawowego upoważnienia uznać należało zapisy zawarte w § 2 ust. 6 i 7 regulaminu, w których Rada wskazała, że miejsca gromadzenia odpadów należy utrzymywać w stanie czystości poprzez zamiatanie i uprzątanie, a właściciele nieruchomości mają obowiązek okresowego dezynfekowania pojemników na odpady. Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy do kompetencji rady gminy należy m.in. ustalanie warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Zwrócić należy jednak uwagę, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz ich utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie sposób uznać aby Rada Gminy była upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników, o których mowa, w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym nakazując ich "zamiatanie i uprzątanie". Z kolei nałożenie na właścicieli nieruchomości dokonywania okresowego dezynfekowania pojemników stanowi bezprawne rozszerzenie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, a ponadto pojęcie "okresowego dezynfekowania" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym. Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 7ust. 2 regulaminu, w którym Rada Gminy określiła limit ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych odbieranych w ramach zryczałtowanej opłaty. Regulacja ta wykracza poza upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Należy wskazać, że z art. 6r ust. 3 ustawy wynika kompetencja gminy do uregulowania szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Delegacja ustawowa zawarta w art. 6r ust. 3 ustawy daje uprawnienia gminie do przeprowadzania kalkulacji i ustalenia limitu odpadów odbieranych w zamian za opłatę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 691/14, CBOSA). Jednakże organ jak zasadnie wskazał to skarżący winno nastąpić w innym akcie prawnym wydanym na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Za nieuprawnione uznać należy również wprowadzenie w § 2 ust 2 Regulaminu zasad ustalania odpłatności za odbiór odpadów. Zgodzić należy się ze skarżącym, że obowiązki właścicieli w tym zakresie określa art. 6m ustawy, a Rada nie była upoważniona do modyfikacji regulacji ustawowej. Obowiązki właścicieli nieruchomości niezamieszkanych oraz właścicieli nieruchomości, którzy opróżniają zbiorniki bezodpływowe, zostały bowiem uregulowane w art. 6 ust. 1 ustawy. Jak słusznie podniesiono w skardze - przepis ten w szczególności nakłada na właścicieli nieruchomości, o których mowa, obowiązek dokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez uprawnione podmioty w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz odbierającego w gminie odpady komunalne. Regulacja ustawowa w tym zakresie jest wyczerpująca i kompletna i nie wymaga powtórzenia w akcie prawa miejscowego (§ 11 ust. 2 i 3). W sprzeczności z regulacjami ustawy pozostają zapisy § 12 pkt. 1 regulaminu, który zezwala na stosowanie pojemników stanowiących własność podmiotów odbierających odpady komunalne. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zobowiązuje bowiem właścicieli nieruchomości do wyposażenia ich w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i dopuszcza możliwość przejęcia tego obowiązku przez gminę jako części usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przejęcie wskazanego obowiązku przez gminę winno jednak nastąpić w drodze odrębnej uchwały, podjętej w oparciu o przepis art. 6r ust. 3 ustawy. Ani jednak wskazany przepis art. 6r ust. 3 ustawy, ani też jej art. 4 ust. 2 nie upoważniają rady gminy do przeniesienia obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki na odpady na podmioty odbierające odpady komunalne. Ponadto nie znajduje uzasadnienia w przepisach kompetencyjnych wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, oraz odpadów z działalności gospodarczej (§ 15 ust. 1 regulaminu). Związane z powyższymi zakazami obowiązki właścicieli nieruchomości nie znajdują umocowania w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13 oraz wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Zgodzić należy się również z Prokuratorem, iż całkowicie pozbawiony podstawy prawnej jest wprowadzony w regulaminie zakaz odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego (§ 15 ust. 2). Jak słusznie wskazał skarżący zasady składowania obornika i gnojowicy ustalone zostały bowiem przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu ( Dz. U. Nr 147 poz. 1033 ze zmianami) i brak podstawy prawnej do regulowania tej kwestii ponownie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach. Za nieuprawnione uznać należy również wprowadzenie w uchwale zakazu wprowadza psów do określonych obiektów (§ 18 pkt 3, 4) oraz wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania pasa na smyczy i w kagańcu (§ 18 pkt 1 regulaminu). W ocenie Sądu Rada również w sposób nieprawidłowy uregulowała kwestie zasad zwalniania psa z uwięzi na terenach publicznych. Przepisy ustawy upoważniały Radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Celem powyższej regulacji jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzęta stwarzają, a co za tym idzie określenia takich wymagań w stosunku do ich właścicieli w zakresie utrzymania zwierząt, które uwzględniałyby ewentualne nieprawidłowe reakcje tego zwierzęcia wynikającego, z jego cech osobniczych, rasy czy stanu zdrowia. Jest bowiem oczywiste, że nie wszystkie zwierzęta (psy) stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, nawet jeżeli rzeczywiście są większe od pozostałych osobników i posiadają większą wagę. Trudno bowiem wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej, rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego oraz prowadzić mogą do działań niehumanitarnych. Odnośnie zakazu wprowadzania psów na określone tereny ( § 18 pkt 5) trzeba wyraźnie stwierdzić, że ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. - sygn. akt II OSK 2058/11 baza orzeczeń NSA). Uchwała określa obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i do czego upoważnił organ stanowiący gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Całkowicie nieuzasadnione jest objęcie przepisami uchwały (§ 18 pkt 2 regulaminu) obowiązku uzyskania zezwolenia na psy agresywne. Powyższa kwestia została bowiem uregulowana w innym akcie. Stanowi o tym art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późniejszymi zmianami) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). Zgodzić należy się ze skarżącym, iż Rada nie była upoważniona do umieszczenia w regulaminie zapisów odnoszących się do hodowców zwierząt (§ 18 pkt 9 regulaminu). Materia związana z hodowla zwierząt została uregulowana w ustawie o ochronie zwierząt. Zgodzić należy się także z Prokuratorem, iż kwestia postępowania ze zwierzętami bezdomnymi (§ 19 regulaminu) powinna zostać uregulowana w odrębnej uchwale tj. w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Za wadliwą uznać należało również regulację § 20 ust. 4 pkt 3 i 4 regulaminu. Zasadnie wskazał skarżący, iż z przekroczeniem delegacji nakazano przeprowadzenie deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt. Art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w ocenie składu orzekającego nie upoważniał Rady do wprowadzenia w regulaminie takiego nakazu. Odnośnie regulacji § 20 ust. 4 pkt 4 uchwały dotyczącej zasad hodowli pszczół zgodzić należy się ze skarżącym, iż została ona podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ustalenia zasad hodowli pszczół, w szczególności ustawiania uli w takiej odległości od granicy i w taki sposób, by wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiadujących, stanowiło wkroczenia w materię ustawową objęta regulacją Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Sąd stwierdza, że Rada nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 136/13, baza orzeczeń NSA). Odnosząc się do regulacji § 22 ust. 1 i 2 regulaminu wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada upoważniona pozostawała do wyznaczenia jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem upoważnienia zawartego w pkt 8 było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji ( vide. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. II SA/Gd 212/10; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Z analizy pełnego brzmienia art. 4 ustawy wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Z powyższych względów za podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej należy uznać zapis regulaminu upoważniający Wójta Gminy do wyznaczenia w drodze zarządzenia obszarów podlegających deratyzacji. W ocenie Sądu takie scedowanie obowiązku wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia było niedopuszczalne. Ponadto za niedopuszczalne uznać należało regulację na mocy której obciążeni kosztami tej deratyzacji mieli by zostać właściciele nieruchomości. Powyższe stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Z art. 5 ust. 6 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, ze nadzór na realizacją obowiązków określonych w regulaminie sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie upoważniał Rady Gminy do przekazania tych uprawnień innym podmiotom. Ponadto nie znajduje upoważnienia ustawowego wprowadzenie regulacji § 23 ust. 2 regulaminu przewidującej sankcje za nie wykonywanie obowiązków określonych w regulaminie. Organ gminy nie jest uprawniony do wprowadzania w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek sankcji za nieprzestrzeganie zawartych w nim regulacji, a nawet do przywoływania sankcji przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa. Pewne sankcje uregulowane zostały przepisami Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Rację ma zatem Prokurator, że rada nie miała prawa regulować również powyższej kwestii. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07 października 2015r., sygn. IV SA/Po 441/15, publ. CBOSA). Natomiast Sąd nie podziali zarzutu dotyczącego § 4 ust. 3 regulaminu nakazującego szczelne zamykanie worków z selektywnie zbieranymi odpadami. Regulacja powyższego przepisu w ocenie sądu mieści się w ramach delegacji ustawowej. W art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy wskazuje się bowiem, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych [...]. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O oddaleniu w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 Ppsa.