II SA/Sz 149/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał M. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu usługowego o powierzchni zabudowy [...] m2 na działce nr [...] od strony ul. B. C. w U., z uwagi na niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. wpłynęło pismo A. B. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w związku z wybudowaniem obiektu na działce nr[...] , na terenie ośrodka A. w U. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru w K. organ ustalił, że na działce nr[...] , ul. [...], M. K. wybudował pawilon usługowy konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 25,58 m2. Obiekt zasilany jest energią elektryczną oraz posiada instalację wody i kanalizację sanitarną. Pawilon przeznaczony jest do sprzedaży lodów. Do pawilonu została dostawiona wiata konstrukcji drewnianej mocowana do podłoża za pomocą kotew stalowych. Wiata o nieregularnym rzucie o rozpiętości od [...] m. Pawilon i wiata zostały wybudowane w czerwcu bieżącego roku bez zezwolenia właściwego organu. W sprawie postawienia wiaty prowadzone jest odrębne postępowanie. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów, w celu legalizacji powstałej samowoli budowlanej w postaci pawilonu usługowego. W dniu [...] r. M. K. przedłożył organowi: pismo Wójta Gminy U. z dnia [...] r. wyrażające zgodę na posadowienie parterowego budynku gospodarczego na działce nr [...] w U., opis techniczny parterowego budynku gospodarczego wraz z rysunkiem oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po analizie powyższych dokumentów organ stwierdził, że nie spełniają one wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego. Przede wszystkim dokumenty dotyczą budynku gospodarczego, a nie pawilonu usługowego, którego samowolne wybudowanie jest przedmiotem postępowania. Zamiast zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości U. , albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, określonego w art. 48 ust. 3 pkt 1, przedłożone zostało pismo Wójta Gminy U. wyrażające zgodę na posadowienie parterowego budynku gospodarczego na działce nr [...] w U. . Zamiast dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, tzn. czterech egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami itd. załączony został opis techniczny wraz z rysunkiem przekroju i rzutu poziomego budynku gospodarczego, który nie spełnia wymogów dotyczących formy i zakresu projektu budowlanego określonego w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedłożone zostało na nieaktualnym druku. Obecnie obowiązuje druk określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dyspozycja art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie wprowadza możliwości wezwania inwestora w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach, zatem organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że w wyznaczonym terminie M. K. nie spełnił obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] r., zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wskazał, że w okresie poprzedzającym sezon letni w [...] r. dokonał, bez powiadomienia urzędu, zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego poprzez jego adaptację do funkcji sezonowej sprzedaży lodów w miesiącach czerwiec — sierpień. Po tym okresie obiekt został przywrócony do poprzedniego stanu, zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. na magazynek sprzętu i mebli ogrodowych oraz narzędzi używanych przez konserwatora prowadzonego przez skarżącego ośrodka wczasowego. Odwołujący się podał, że budynek gospodarczy ma powierzchnię [...] m2, nie przekracza zatem powierzchni [...] m2, i jako taki nie wymaga dokumentacji w formie projektu budowlanego określonego w rozporządzeniu na które powołał się organ. W sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, to budynek gospodarczy powinien być przedmiotem postępowania, a nie pawilon usługowy. Budynek ten, jako jedyny na działce, był i jest zapleczem gospodarczym ośrodka wczasowego którego M. K. jest właścicielem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. K. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika iż postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu [...] r., tj. w dniu dokonania przez organ powiatowy pierwszej czynności, polegającej na sporządzeniu zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin. Oznacza to, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 1994 r. Prawo budowlane w ich brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która w art. 6 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przez dniem 28 czerwca 2015 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. stanowił m.in., że budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan, o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (tj. właściwemu staroście powiatowemu). Powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi ponad [...] m2, co oznacza, że nawet w przypadku przyjęcia przez organ odwoławczy twierdzenia skarżącego, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem gospodarczym i tylko czasowo użytkowany był jako pawilon handlowy, jego wybudowanie wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy uznał, że PINB w K. prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] r. Powyższą decyzję M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż z pisma z dnia [...] r., które otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] r., a nie jak utrzymuje organ w dniu [...] r. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko podjęte w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., którą utrzymano w mocy decyzję PINB w K. nakazującą M. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu usługowego o powierzchni zabudowy [...] m2 na działce nr [...] od strony ul. B. w U. . Materialnoprawną podstawą prawną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji był przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień 25 czerwca 2015r.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan, o powierzchni zabudowy do [...] m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde [...] m2 powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na fakt, iż powierzchnia pawilonu M. K. wynosi ponad [...] m2 jego wybudowanie, zdaniem organu wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieprzedłożenie przez inwestora w terminie wyznaczonym postanowieniem PINB w K. z dnia [...] r. dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji orzekającej nakaz jej rozbiórki. Spór w niniejszej sprawie wyniknął z odmiennego stanowiska organu i skarżącego co do daty wszczęcia postępowania, a jego rozstrzygnięcie przesądzi o prawidłowości zastosowania przytoczonych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane, w związku z wejściem w życie w dniu 28 czerwca 2015r. ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015r. poz. 443) wprowadzającej istotne zmiany w procedurze budowlanej poprzez jej skrócenie i uproszczenie min. ograniczono katalog obiektów budowlanych, które wymagać będą wydania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] ., tj. w dniu sporządzenia zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia kontroli na działce nr [...] ul. [...] w U. , natomiast zdaniem skarżącego postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] r., tj. w dniu w którym dokonano przedmiotowej kontroli, co wynika z pisma organu z dnia [...] r. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Przepis art. 61 § 1 K.p.a. należy jednak interpretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego, w tym przypadku są to przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290). Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (ust.4). O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Jednakże zareagowanie przez organ na skargę lub wniosek o podjęcie określonej kontroli nie oznacza automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji lub postanowienia zgodnie z regułami K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (vide: Komentarz do ustawy Prawo budowlane, pod redakcją prof.Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 722; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1108/09, wyrok NSA z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt II OSK 2402/14, postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09; publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych, naruszeń prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dokumentacja powstała w takim postępowaniu kontrolnym wchodzi w skład materiału dowodowego w sprawie i jest podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia, ale datą wszczęcia postępowania w sprawie nie jest zawiadomienie strony zainteresowanej o pierwszej czynności kontrolnej lecz zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Powyższe wynika z faktu, iż o tym czy w ogóle postępowanie zostanie wszczęte i w jakim przedmiocie, organ nadzoru budowlanego decyduje dopiero po dokonaniu czynności kontrolnych i ustaleniu czy zastany stan faktyczny jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające mogą przecież doprowadzić do wniosku, iż nie stwierdzono nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, w związku z czym postępowanie jurysdykcyjne nie będzie w ogóle prowadzone. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, iż datą wszczęcia postępowania jest dzień [...] r., tj. dzień sporządzenia zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin na działce nr [...] ul. B. w U. , jest błędne. Mając na uwadze, iż pierwszą czynnością decydującą o wszczęciu postępowania z urzędu jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), właściwe zawiadomienie w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu [...] r. tj. w dniu doręczenia skarżącemu zawiadomienia z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania pawilonu usługowego o powierzchni zabudowy [..] m2 na działce nr [...] od strony ul. B. w U. , przez M. K. bez pozwolenia właściwego organu. Stwierdzone uchybienie proceduralne, skutkować musiało uchyleniem decyzji organu drugiej instancji, gdyż mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru budowlanego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów dotyczących wszczęcia postępowania i wyda stosowne rozstrzygnięcie, oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania. Z tych względów, Sąd mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.