III SA/Po 16/16

Dnia 12 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi M. O. i R. O. – wspólników spółki cywilnej "firma A" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta W. postanowił: "I. Przyznać od Starosty W. państwu M. i R. O., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą : X,... konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdów umieszczonych na parkingu strzeżonym, przez nich prowadzonym na podstawie art. 130a ust. 1 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, powstałych w okresie od dnia umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym, z wyłączeniem okresu, przechowywania pojazdów o którym mowa w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, do dnia uprawomocnienia się postanowień Sądu Rejonowego w W. o przepadku pojazdów na rzecz Powiatu W., w wysokości łącznej [...] zł, na którą składają się : - kwota za usunięcie łącznie : [...] zł - kwota za przechowywanie łącznie : [...] zł II. Przyznać, od Skarbu Państwa – Wojewody Wielkopolskiego na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, państwu M. i R. O. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą ; X, .... Zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdów umieszczonych na parkingu strzeżonym przez nich prowadzonym na podstawie art. 130a ust. 1 i 4 ustawy prawo o ruchu drogowym, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w wysokości : [...] zł". Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2015r. Z poczynionych ustaleń wynika, ze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. Starosta W. odmówił zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów umieszczonych na parkingu X w P. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. Konsekwencją powyższego było zobowiązanie M. i R. małżonków O. do szczegółowego wykazania wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdami oraz przedstawienie sposobu wyliczenia kwot, objętych żądaniem zwrotu. Przedstawiając kalkulację wydatków skarżący przyjęli za podstawę wyliczeń stawki wynikające z uchwały Rady Powiatu W. z [...] kwietnia 2007r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdów a wydatki te wyliczyli na kwotę [...] zł. Jako elementy wynagrodzenia wskazali koszty parkowania (wyliczone od dnia zlecenia – umieszczenia pojazdu na parkingu do dnia wejście w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010r. oraz od dnia wejścia w życie tej ustawy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu) w wys. [...] zł/doba, koszty holowania lub przewozu pojazdu ([...] zł/km), dojazdu i powrotu pomocy drogowej ([...] zł/km, załadunku i rozładunku ([...] zł) oraz dodatku za pracę w okresie nocno-świątecznym ( +50% kosztów holowania). Wyliczenia te nie zostały zaakceptowane w zaskarżonym postanowieniu. Wskazano w nim, ze postanowień powołanej uchwały nie można zastosować wprost, ponieważ opłaty ustalone przez Radę Powiatu W. na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie odnoszą się do podmiotów wykonujących dozór pojazdów, a jedynie do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych w trybie art. 130a ust. 10h cyt. ustawy. Określając koszty przechowywania pojazdów Starosta W. przeprowadził analizę stawek abonamentowych, za jeden miesiąc parkowania pojazdów na 7 parkingach strzeżonych położonych w P. i w P. i ustalił, że opłaty te mieszczą się w przedziale od [...] do [...] zł. Uśredniając powyższe dane przyjął, że opłata za miesiąc parkowania pojazdu winna wynosić [...] zł. W ocenie organów obu instancji powyższa kwota oddaje rzeczywisty koszt jaki ponosi przedsiębiorca zajmujący się dozorem pojazdów. Koszt dozoru każdego pojazdu stanowi zaś iloczyn liczby miesięcy przechowywania pojazdu oraz stawki [...] zł. Liczbę miesięcy przechowywania 6 pojazdów ustalono biorąc pod uwagę dzień umieszczenia danego pojazdu na parkingu strzeżonym oraz dzień wskazujący na upływ 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu, a także dzień następny po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. oraz dzień uprawomocnienia się orzeczeń sadowych o przepadkach tych pojazdów na rzecz Powiatu W. Przy wyliczaniu kosztów przechowywania pojazdów ponoszonych przez Powiat W. nie wzięto pod uwagę kosztów powstałych w okresie o którym mowa w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010r. tj. od dnia następnego po dniu oznaczającym upływ terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010r. (4.9.2010r.). W odniesieniu do dwóch pojazdów koszty przechowywania wyliczone zostały za okresy od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia uprawomocnienia się orzeczeń sądowych o przepadkach tych pojazdów. W ten sposób ustalone zostało wynagrodzenie w kwocie [...] zł. Taki sam koszt jednostkowy zastosowany został odnośnie kosztów przechowywania pojazdów, które na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010r. miałby ponieść Skarb Państwa. Stawkę [...] zł pomnożono przez liczbę miesięcy przechowywania pojazdów w okresie od dnia następnego po dniu oznaczającym upływ terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu do dnia wejścia ustawy z dnia 22 lipca 2010r. W ten sposób wynagrodzenie za przechowywanie opisanych pojazdów wyliczono na [...] zł. Ustalając koszt dojazdu i holowania oraz załadunku i rozładunku pojazdów, a także dodatek nocno-świąteczny posłużono się danymi stosowanymi przez przedsiębiorców prowadzących w regionie podobną działalność. Ponieważ stosowane przez nich stawki przekraczały stawki przyjęte w uchwale Rady Powiatu W. nr [...] zastosowano stawki określone w powyższej uchwale tj. dojazd [...] zł/km, holowanie [...] zł/km, załadunek – rozładunek [...] zł oraz dodatek nocno-świąteczny 50% sumy stawek. Jako podstawa prawna przyznanego wynagrodzenia wskazany został w zaskarżonej decyzji art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.1015 ze zm.) w zw. z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018). Orzeczenie o zwrocie kosztów powstałych za przechowywanie pojazdów dotyczyło poniższych pojazdów: - Ford Eskort (numer rejestracyjny [...]) – za okres od [...]12.2008r. do [...].6.2011r., - Opel Vectra (numer rejestracyjny [...]) - za okres od [...].12.2008r. do [...].6.2011r. (w tym obciążający Skarb Państwa okres od [...].6.2009r. do [...].9.2010r.) - Fiat 126 p (numer rejestracyjny [...] – [...]) - za okres od [...].01.2009r. do [...].5.2011r. (w tym obciążający Skarb Państwa okres od [...].7.2009 r. do [...].9.2010r.) - Opel Calibra (numer rejestracyjny [...]) – za okres od [...].9.2009r. do [...].7.2011r. (w tym obciążający Skarb Państwa okres od [...].3.2010r. do [...].9.2010r.), - Fiat Cinquecento (numer rejestracyjny [...]) – za okres od [...].12.2008r. do [...].5.2011r. (w tym obciążający Skarb Państwa okres od [...].6.2009r. do [...].9.2010r.) - Opel Astra (numer rejestracyjny [...]) - za okres od [...].01.2009r. do [...].6.2011r. (w tym obciążający Skarb Państwa okres od [...].7.2009r. do [...].9.2010r.), - Fiat 126p (numer rejestracyjny [...]) – za okres od [...].3.2009r. do [...].5.2011r. (w tym obciążający Skarb Państwa okres od [...].9.2009r. do [...].9.2010r.), - Fiat 126p (numer rejestracyjny [...]) – za okres od [...].7.2010r. do [...].02.2012r. Uzasadniając wyliczone w zaskarżonej decyzji konieczne wydatki, związane z wykonywaniem dozoru pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, SKO w P. stwierdziło, że ustalenie przeciętnej ceny przechowywania pojazdów na kwotę [...] zł miesięcznie oddaje rzeczywisty koszt, jaki ponosi przedsiębiorca zajmujący się dozorem pojazdów. Kolegium nie podzieliło stanowiska strony skarżącej, że koszt ten powinien, być większy bowiem nadzór nad pojazdami, w wielu wypadkach uszkodzonymi, wymaga dodatkowych nakładów związanych ze specjalistycznym zabezpieczeniem (np. poprzez zadaszenie, grodzenie, monitoring). W ocenie tego organu przedsiębiorca nie wykazał, że poniesione przez niego koszty wyniosły więcej niż opłaty pobierane w regionie za podobne usługi, jak również nie uprawdopodobnił, że poniesione przez niego koszty były ponadprzeciętne. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych SKO wyjaśniło, że opłaty za parkowanie ustalone przez radę powiatu w trybie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie odnoszą się do Skarbu Państwa (powiatu) lecz do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach. Wyraziło przy tym pogląd, że ustalane w taki sposób stawki mogą stanowić jedynie jeden z elementów ustalania kosztów dozoru. Ustalając wynagrodzenie za taką usługę organ może jedynie pomocniczo posiłkować się tymi danymi, biorąc pod uwagę parametry stawek miesięcznych, ale nie dobowych, które z natury rzeczy są wyższe. Za zasadne uznało SKO wyliczenie kosztów dojazdu, holowania, załadunku i rozładunku wraz z dodatkiem za pracę na podstawie stawek przyjętych w uchwale z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] na poziomie [...] zł/km za dojazd, [...] zł/km za holowanie, [...] zł za załadunek/rozładunek oraz 50% łącznych kosztów usunięcia jako dodatek nocno-świąteczny. Koszty te zdaniem Kolegium odpowiadają kosztom wolnorynkowym udokumentowanym przez organ i są niższe od przeciętnych kosztów za te usługi funkcjonujących na rynku lokalnym gdzie przeciętny koszt dojazdu wynosi [...] zł/km, koszt holowania [...] zł/km a koszt załadunku i rozładunku wynosi [...] zł. Stawki przyjęte do wyliczeń zawartych w zaskarżonym postanowieniu, w ocenie SKO bardziej odpowiadają też rzeczywistym kosztom. Ze skargą na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wystąpili M. i R. O. zaskarżając je w części tj. w zakresie "nieprzyznającym skarżącym kwoty [...] zł tytułem wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem usług dozoru pojazdów przez Skarżących na rzecz powiatu w. oraz w zakresie przyznającym kwotę [...] zł od Skarbu Państwa – Wojewody Wielkopolskiego," i wnieśli: 1. Na postawie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części i "wskazanie Organowi rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie przez Organ postanowienia o przyznaniu i zapłacie na rzecz Skarżących wynagrodzenia i zwrotu wydatków od Starosty Powiatowego w W. w części niezapłaconej tj. kwoty [...] zł, bowiem wyłącznie zobowiązanym organem do przyznania i zapłaty wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków we wskazanej wysokości za cały okres dozorowania pojazdów liczony od dnia wydania dyspozycji usunięcia poszczególnych pojazdów do dnia ich likwidacji jest Starosta Powiatowy w W." ewentualnie 2. Na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit.a P.p.s.a o uchylenie zaskarżonego postanowienia, 3. Przysadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie : 1. Przepisu § 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz Załącznika do uchwały poprzez niezastosowanie stawek opłat za czynności w nim wymienione i w konsekwencji przyznanie skarżącym kwot stanowiących wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorowaniem poszczególnych pojazdów w zaniżonej wysokości; 2. Przepisu art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że opłaty ustalane w drodze uchwały rady powiatu dotyczą wyłącznie właścicieli usuniętych pojazdów, nie zaś skarżących, którym zlecono usuwanie i dozorowanie pojazdów; 3. Przepisu art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania i zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usługi świadczone przez skarżących; 4. Przepisu art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez jego zastosowanie i uznanie, że za okres po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu do dnia 4 września 2010 r. tj. do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym odpowiedzialność w przedmiocie ustalenia wysokości i zapłaty wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków ponosi Skarb Państwa; 5. Przepisu art. 7 K.p.a poprzez pobieżne wyjaśnienie sprawy i lakoniczne postanowienie powielające "treść decyzji Organu I instancji" 6. Przepisu art. 8 K.p.a poprzez zdawkowe i krótkie uzasadnienie prawne postanowienia oraz doręczenie go po upływie 10 miesięcy od dnia wniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z urzędu bowiem należy przede wszystkim podnieść, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem utrzymane zostało w mocy postanowienie Starosty W. przyznające M. i R. małż. O. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdów usuniętych w trybie art. 130a cyt. ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Podmiotami wskazanymi w omawianym postanowieniu, od których przyznano zwrot poniesionych wydatków oraz wynagrodzenie za dozór pojazdów są Starosta W. (pkt I Postanowienia) oraz Skarb Państwa – Wojewoda Wielkopolski (pkt II Postanowienia). Wynika z powyższego, że wymienione wyżej podmioty były stronami postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Obciążenie Skarbu Państwa – Wojewody Wielkopolskiego obowiązkiem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem przez skarżących dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdów umieszczonych na prowadzonym przez nich strzeżonym parkingu jednoznacznie wskazuje, że Wojewoda Wielkopolski był stroną omawianego postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że Wojewoda Wielkopolski występował jako strona postępowania przed organem I instancji i doręczono mu postanowienie Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015r. Z akt administracyjnych wynika nadto, że zawiadomiono Wojewodę Wielkopolskiego o wszczęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania związanego z zażaleniem skarżących na to postanowienie, w trybie art. 61 § 1 K.p.a. Z akt administracyjnych nie wynika jednak by Wojewoda Wielkopolski został zawiadomiony o zakończeniu postępowania przed SKO ani też by doręczono mu zaskarżone postanowienie tego organu. W zażaleniu na postanowienie wydane przez Starostę W., M. i R. O. kwestionują zgodność z prawem tego postanowienia również odnośnie punktu II, w którym zwrotem wydatków za dozór i przechowywanie pojazdów obciążono Skarb Państwa – Wojewodę Wielkopolskiego. Wynika stąd, że zaskarżone postanowienie SKO, którego nie doręczono Wojewodzie Wielkopolskiemu jako stronie postępowania i którego nie zawiadomiono o zakończeniu postępowania administracyjnego, wydane zostało z naruszeniem art. 7, 10 K.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a). Prowadzi do uchylenia tak wydanego postanowienia z mocy art. 145 § 1pkt b i c P.p.s.a. Powyższe zwalnia też Sąd z obowiązku ustosunkowywania się do zarzutów skargi, bowiem jedynie postanowienie wydane z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego może podlegać ocenie co do prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego i co do przesłanek zawartego w nim rozstrzygnięcia.