II SA/Sz 1492/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej oddala skargę. Spółka A zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "K.p.a." oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 10a, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm., zwana dalej: "u.o.g.r.l."), utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r., Nr [...], ustalającą na rzecz strony skarżącej opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Dnia [...] r. Burmistrz wydał na rzecz Spółki A decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji transformatorowej 15/0,4 kV oraz linii elektrycznej w Ł. przy ul. [...], na terenie działek nr [...] oraz na terenie działek nr [...] gm. Ł. Decyzją z dnia [...]r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz Spółki A pozwolenia na budowę ww. zamierzenia. Na podstawie informacji z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosta Powiatowy powziął informację, iż w wyniku realizacji ww. inwestycji część działki nr [...] (o całkowitej powierzchni 1,2204 ha), stanowiąca grunty orne klasy III pochodzenia mineralnego o powierzchni 0,0039 ha została faktycznie wyłączona z produkcji rolniczej. Zgłoszenia zmian danych ewidencji gruntów i budynków dokonał właściciel działki w związku z budową stacji transformatorowej. W związku z powyższym Starosta wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia ww. gruntu rolnego z produkcji rolniczej. W toku postępowania Spółka A przedstawiła pisemne uwagi oraz wniosek o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej i naliczenie stosownych opłat bez ich podwajania. Decyzją z dnia [..] r. wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 oraz art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. oraz na podstawie art. 104 K.p.a., Starosta ustalił na rzecz Spółki A opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. [..] zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l, gruntów rolnych o powierzchni 0,0039 ha, stanowiących część działki nr [...] miasta Ł. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał ww. ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o które uznał, że wskazany fragment powierzchni gruntu rolnego został wyłączony z produkcji rolniczej przez Spółkę A niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za datę faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej organ uznał dzień 7 stycznia 2015 r., w którym inwestor zawiadomił właściwy organ o rozpoczęciu prac budowlanych. Organ nie uwzględnił uwag strony zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego, wskakując że nic nie stało na przeszkodzie aby inwestor w odpowiednim czasie wystąpił z wnioskiem o wyłączenie danego gruntu z produkcji rolnej. Spółka A wystąpiła z odwołaniem od ww. decyzji, w którym argumentowała, że w ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację celu publicznego nie wskazano konieczności przeprowadzenia procedury wyłączenia z produkcji rolniczej grunt pod stację transformatorową, pomimo że uczestniczył w tym postępowaniu Starosty i wydał postanowienie o uzgodnieniu inwestycji. Również w postępowaniu zakończonym uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta nie wykazał braków i nie wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej o decyzję wyłączającą grunty z produkcji rolniczej, ani nie wszczął z urzędu postępowania w celu wyłączenia gruntów z tej produkcji. Zdaniem Spółki, można powziąć przypuszczenie, że organ świadomie nie wszczął postępowania z urzędu w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W związku z powyższym odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [..] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, że z dniem 5 września 2014 r. zmianie uległy przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchylony został art. 5b ustawy, który przewidywał wyłączenie przedmiotowych przepisów do gruntów rolnych położonych w granicach miast. Ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych. Spółka A w związku z budową stacji transformatorowej na terenie działki nr [..] obr. miasta Ł. dokonała faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej części gruntu rolnego ww. działki. Bez znaczenia jest okoliczność, że Starosta w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie zakwestionował braku decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Brak było możliwości zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 ww. ustawy, gdyż przedmiotowy teren nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 11 i art. 12 ww. ustawy toczy się wyłącznie na wniosek. Postępowanie z urzędu może toczyć się jedynie po ziszczeniu przesłanek wskazanych art. 28 ustawy. Brak zatem podstaw do czynienia organowi zarzutu niewszczęcia postępowania z urzędu w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W skardze do Sądu, Spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 28 u.o.g.r.l., poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 6 i 8 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Spółka podniosła, że od początku działała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i dopełniła wszystkich obowiązków nakładanych na inwestora przez przepisy prawa. W oparciu o ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęła realizację inwestycji. Starosta nie zwrócił stronie uwagi na obowiązek uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a decyzję o pozwoleniu na budowę wydał bez żadnych zastrzeżeń. Zdaniem skarżącej, mamy w takiej sytuacji do czynienia z ewidentnym brakiem znajomości przepisów prawa przez Starostę, bądź też ze skrajnym fiskalizmem i celowym wprowadzaniem interesanta w błąd. Zachowanie powyższe stanowi naruszenie zasady pogłębiania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Organ nie może karać skarżącej za to, że działała w oparciu o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która została wydana jeszcze w czasie obowiązywania innego stanu prawnego. Podkreśliła, że w związku z jej wnioskiem z dnia [..] r. i niekompetencją organu, winien on wydać stosowną decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej bez naliczania opłat w podwójnej wysokości. Wydanie decyzji Starosty godzi w zasady wyrażone w art. 6 i 7 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("u.o.g.r.l."). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W myśl art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., ilekroć w ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że inwestor Spółka A , po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującą m.in. budowę stacji transformatorowej 15/0,4 kV na terenie działki nr [...] miasta Ł., rozpoczęła realizację inwestycji, czym doprowadziła do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej części gruntu działki rolnej o powierzchni 0,039 ha. Wynika to jednoznacznie z materiału dowodowego zebranego i prawidłowo ocenionego przez organ, i w zakresie tego ustalenia niekwestionowanego przez stronę, co umożliwia Sądowi przystąpienie do rozważań na gruncie zastosowanej przez organ podstawy materialnoprawnej niniejszej sprawy. Warunkiem wstępnym umożliwiającym uzyskanie zezwolenia i rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów jest przeznaczenie gruntu w planie miejscowym na cele nierolnicze (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Bezsporne jest, iż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Podstawą działania organu jest natomiast art. 28 ust.1 u.o.g.r.l. Zarzuty skargi o naruszeniu wydaną decyzją art. 28 u.o.g.r.l. oraz art. 6,7,8 K.p.a., skarżąca opiera na przekonaniu, że Starosta na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę nie poinformował jej o obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. Strona argumentuje też, że działała w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która wydana została jeszcze w czasie obowiązywania innego stanu prawnego. Zarzuty skargi oraz przywołaną na ich poparcie argumentację uznać należy za nietrafną. Przepis stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. art. 28 ust.1 u.o.g.r.l. miał bowiem takie samo brzmienie w dacie wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Analiza art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., dokonana w kontekście możliwego uwolnienia się strony od nałożenia na nią podwójnej opłaty, o której mowa art. 28 ust. 1 ustawy, wskazuje, iż jego zastosowanie jest uwarunkowane przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Wynika z powyższego, że w niniejszej sprawie nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Niezależnie bowiem od zaistnienia przesłanki wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, wyłączenie to nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy, tj. bez uzyskania przez skarżącą zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy. Zgodne z wymogami tej ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wydanie decyzji, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l.). Kwestionowane skargą przepisy zostały zatem przez organy obu instancji zastosowane prawidłowo. Obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej istnieje niezależnie od wymagań wynikających z przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego. Skarżąca nie może przerzucać na organy wyspecjalizowane w ściśle określonych dziedzinach obowiązku przekazywania inwestorowi wiedzy z zakresów nieobjętych przedmiotem danego postępowania. Należy mieć także na uwadze, iż strona skarżąca jest także podmiotem wyspecjalizowanym w branży elektroenergetycznej. Zagadnienia składające się na całość procesu inwestycyjnego, w tym potrzeby uzyskania koniecznych zezwoleń, poprzedzających inwestycje w infrastrukturze energetycznej, powinna być skarżącej znana, jak każdemu podmiotowi profesjonalnie działającemu na danym rynku. Wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej narusza przepisy tej ustawy. Kwestia należności uregulowanej w art. 12 ust. 1 dotyczy osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Obowiązana jest ona uiścić należność i opłaty roczne. Domaganie się przez Spółkę ustalenia tej opłaty w podstawowej wysokości na etapie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., było w tej sytuacji spóźnione, a tym samym nieskuteczne. Grunty są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów. Przewidziana w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. opłata w wysokości dwukrotnej należności ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1. Ma zniechęcać do naruszania obowiązku uzyskania zezwolenia i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Tego rodzaju dolegliwość finansowa ma cechy administracyjnej kary pieniężnej. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wywodów przedstawionych przez organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie, brak jest podstaw do postawienia tym organom zarzutu naruszenia przepisów regulujących sposób prowadzenia postępowania administracyjnego oraz przepisów u.o.g.r.l., w sposób powołany w skardze, a także w jakikolwiek inny sposób, co Sąd był zobowiązany skontrolować nie będąc związany zarzutami skargi oraz jej argumentacją (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.). W tych okolicznościach skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kierując się powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.