II SA/Lu 310/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. G.i E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J.G. i E.G. kwotę 100 (sto) złotych kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia J. i E. małżonków [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2015r., nr [...]. Wskazanym postanowieniem organ I instancji ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid.[...], stanowiącej własność D. K. z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr ewid.[...], stanowiącą obecnie własność J. i E. małż. [...], położonych w obrębie [...], gm. B. w wysokości [...] zł, na które składa się wynagrodzenie geodety za wykonanie czynności rozgraniczeniowych i zobowiązał do poniesienia tych kosztów po połowie tj. po [...] zł przez właścicieli tych nieruchomości – D. K. oraz J. i E. małżonków [...]. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach: Postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. K., właściciela działki nr [...] i dotyczyło rozgraniczenia jego działki z sąsiednią działką nr [...], stanowiącą rów. W postanowieniu z dnia [...] marca 2011r. o wszczęciu postępowania organ określił, że postępowanie dotyczy działki nr [...] i nr [...], należącej do Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę [...], co wynika z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2011r. i wszelkie czynności podejmowane w tym postępowaniu, w tym czynności geodety, dotyczyły tych dwóch działek (opinia techniczna, protokół graniczny, mapa rozgraniczeniowa, operat techniczny, k. 8, 10, 11, 29). Na podstawie zgromadzonych materiałów organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2011r. dokonał rozgraniczenia dwóch działek nr [...]; decyzja stała się ostateczna. Następnie na wniosek ówczesnych właścicieli działki nr [...] – K. i U. Ł. organ I instancji wznowił postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. postępowanie zakończone tą decyzją, tj. dotyczącego rozgraniczenia działki nr [...] i nr [...]. Wnioskodawcy podnosili, że decyzją rozgraniczeniową organ faktycznie zajął leżącą za działką nr [...] (rowem) ich działkę (55 m w głąb), co spowodowało, że D. K. na ich działce zaczął budowę altanki. W toku postępowania organ stwierdził, że w świetle innego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2011r. właściciel działki nr [...] jest nieustalony, a w takiej sytuacji postępowanie o rozgraniczenie nie powinno być prowadzone. Organ stwierdził jednocześnie, że U. i K. Ł. jako posiadacze działki nr [...], której granice naruszono decyzją z dnia [...] maja 2011r. posiadają przymiot strony na podstawie art. 28 kpa we wznowieniu postępowania. Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2011r. ze względu na brak podstaw, o których mowa w art. 145, 145a i b kpa. Następnie na wniosek K. i U. Ł. zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2013r. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] maja 2011r. Kolegium stwierdziło, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż wydanie decyzji rozgraniczeniowej było możliwe dopiero po ustaleniu przebiegu granicy "prawnej" działki nr [...], skoro jednak okazało się, że właściciel działki nr [...] jest nieustalony, to odtworzenie przebiegu granicy było niemożliwe. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2013r., sygn. akt III SA/Lu 484/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013r. Sąd wskazał, że w sprawie konieczne było ustalenie czy działka zaewidencjonowana pod nr [...] (rów) faktycznie istnieje jako nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 kc, czyli jako część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie w rejestrze gruntów z dnia [...] marca 2011r. figuruje jako własność Skarbu Państwa, ale brak dokumentów potwierdzających to prawo własności, a z rejestru z [...] sierpnia 2011r. wynika, że właściciel tej działki jest nieustalony. Sąd wskazał, że w latach 60-tych stosowano wadliwą praktykę wpisywania do ewidencji gruntów jako właścicieli rowów melioracyjnych Skarb Państwa, pomimo iż nierzadko Skarbowi Państwa takie prawo nie przysługiwało – w świetle obowiązujących w tym okresie przepisów prawo własności rowów melioracyjnych przysługiwało Skarbowi Państwa tylko wyjątkowo, natomiast zasadniczo ich właścicielami byli właściciele gruntów, przez które rowy te przebiegały. Sąd stwierdził więc, że w sprawie konieczne jest ustalenie, czy rów melioracyjny wyodrębniony jako działka ewidencyjna nr [...] stanowi odrębną nieruchomość czy też należy do nieruchomości, którą przecina, albo do jednej z przylegających nieruchomości, albo do obydwu z nich. Sąd wskazał, że w tym ostatnim przypadku częściowo ulegnie zmianie przedmiot rozgraniczenia, gdyż będzie chodziło nie o ustalenie granicy z nieruchomością wskazaną we wniosku (która nie istnieje), lecz o ustalenie granicy z nieruchomością w rzeczywistości sąsiadującą z nieruchomością wnioskodawcy, co z kolei może doprowadzić do zmiany kręgu stron postępowania. Natomiast w razie ustalenia, że rów melioracyjny przecina nieruchomość wnioskodawcy, przeprowadzenie rozgraniczenia, w tym wydanie decyzji administracyjnej okazuje się bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. organ I instancji ponownie wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], w którym jednak za strony uznał (poza właścicielem działki nr [...] - D. K.) także właścicieli działki nr [...] tj. U. i K. Ł., a następnie ich następców prawnych (na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 2015r.) - J. i E. małżonków [...]. W toku postępowania organ powołał geodetę, który wykonał czynności techniczne i wystawił za nie fakturę VAT na kwotę [...]zł (k. 171). Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. organ dokonał rozgraniczenia działek nr [...] Organ stwierdził, że z uwagi na to, że działka oznaczona w ewidencji nr [...] jako rów nie ma właściciela, a w takiej sytuacji działka ta wchodzi w skład działek przyległych nieruchomości, należało wskazać granicę przez środek tego rowu. Następnie wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł (zgodnie z fakturą geodety) i obciążył nimi po połowie wnioskodawcę i skarżących. Zdaniem organu I instancji właściciele ci mieli interes w przeprowadzeniu rozgraniczenia, a zatem koszty rozgraniczenia (geodety) zostały poniesione w ich interesie, dlatego na podstawie art. 262 kpa należało ich obciążyć tymi kosztami po połowie, zgodnie z art. 152 k.c. W zażaleniu na to postanowienie J. i E. małżonkowie G. domagali się uchylenia postanowienia organu I instancji podnosząc, że nie zainicjowali postępowania o rozgraniczenie i nigdy nie kwestionowali przebiegu granicy, dlatego nie powinni ponosić połowy kosztów rozgraniczenia; ponadto podnieśli, że wskutek rozgraniczenia powierzchnia działki nr [...] powiększyła się, dlatego zakwestionowali decyzję rozgraniczeniową i obecnie postępowanie toczy się przed sądem. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie tego organu. Kolegium wyjaśniło ponadto, że postępowanie wprawdzie zostało wszczęte w stosunku do działki nr [...] należącej do D. K. oraz do działki nr [...], stanowiącej rów pomiędzy działką nr [...] a nr [...], jednak – mając na uwadze wydany w sprawie wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] listopada 2013r., sygn. akt III SA/Lu 484/13 - ustalono, że działka nr [...] w rzeczywistości nie istnieje jako odrębny przedmiot własności, dlatego przyjęto że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy działek nr [...] i nr [...]. Zdaniem Kolegium, przebieg tej granicy był sporny, skoro poprzedni właściciele działki nr [...] wystąpili z powództwem o ochronę własności przeciwko D. K., a w wydanym w tej sprawie wyroku Sąd Rejonowy w B. stwierdził, że nie mógł badać przebiegu granic nieruchomości ani ich zgodności z powierzchnią wynikającą z ewidencji gruntów. Ogólny koszt postępowania wyniósł [...] zł i obejmował m.in. sporządzenie protokołu granicznego, badanie ksiąg wieczystych, dokumentację techniczną itp. Czynności te zostały sporządzone w interesie obu stron, dlatego należało ich kosztami obciążyć obie strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. i E. małżonkowie G. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Podnieśli, że do chwili obecnej nie uregulowano statusu działki nr 673 i w związku z tym toczy się dalej postępowanie rozgraniczeniowe przed Sądem Rejonowym w B.. Wbrew stanowisku organu, nie ustalono czy działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość i kto jest jej właścicielem. Z tego powodu decyzja rozgraniczeniowa jest wadliwa i nie można w tej sytuacji mówić, że została wydana w interesie skarżących, skoro ustala ona przebieg granic w sposób dla nich niekorzystny. Podkreślili, że postępowanie zostało wszczęte w stosunku do działki nr [...], a nie w stosunku do działki skarżących nr [...], dlatego nie powinni być oni obciążani kosztami tego postępowania. Z tych względów, zdaniem skarżących, nie można obciążyć ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Na rozprawie sądowej złożyli ponadto odpis postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego 2016r. o zawieszeniu postępowania o rozgraniczenie z uwagi na konieczność uregulowania prawa własności pasa gruntu stanowiącego działkę oznaczoną nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą orzekania o kosztach postępowania administracyjnego jest art. 262 § 1 kpa, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia [...] grudnia 2008r., I OPS 5/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że interes, o którym mowa w powołanym art. 262 § 1 kpa oznacza interes prawny, który w sprawach o rozgraniczenie ma swoje umocowanie w art. 152 kc. Stosownie bowiem do tego przepisu właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z tego względu za stronę administracyjnego postępowania o rozgraniczenie należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości, niezależnie od tego, że tylko jeden z nich złożył wniosek o rozgraniczenie, a pozostali żądania takiego nie zgłaszali z uwagi na to, że nie kwestionują oni przebiegu granic. Skoro bowiem spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w ich interesie, przy czym – zdaniem NSA - zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego są takie same (po połowie) zarówno na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, jak i na etapie postępowania sądowego. W konsekwencji zdaniem NSA - organ administracji publicznej "może orzec o kosztach rozgraniczenia wyłożonych przez ten organ i obciążyć nimi po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W ocenie Sądu, z powołanej uchwały NSA, zwłaszcza z użytego w niej sformułowania "może" nie wynika, że w realiach konkretnej sprawy nie jest możliwe obciążenie kosztami rozgraniczenia poniesionymi w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym wyłącznie wnioskodawcy, bądź wszystkich lub niektórych stron w różnej wysokości, a więc z pominięciem reguły określonej w art. 152 kc (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2013r., II SA/Rz 417/13). Naczelny Sąd Administracyjny stosowanie zasady obciążania kosztami rozgraniczenia po połowie wywodzi z art. 152 kc. W przepisie tym mowa jest o "współdziałaniu przy rozgraniczaniu gruntów", co zaś należy rozumieć przez to współdziałanie i jakie są granice tego obowiązku przepisy nie wyjaśniają. Prawidłowe ustalenie na czym polega obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów i czy w danej sprawie wszystkie strony postępowania taki obowiązek miały jest niezbędne, bo tylko w razie istnienia takiego obowiązku można stosować zasadę ponoszenia po połowie kosztów tego rozgraniczenia, w takim też przypadku, zgodnie z uchwałą NSA, można obciążyć tymi kosztami nawet strony nie będące wnioskodawcą. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że przedmiotem rozgraniczenia jest nieruchomość, której właściciel nie miał obowiązku współdziałania przy jej rozgraniczaniu w chwili wszczęcia postępowania na żądanie innego właściciela, to taki właściciel nie może być obciążany kosztami tego rozgraniczenia wg zasady określonej w art. 152 kc. Podejmując zatem próbę określenia zakresu obowiązku współdziałania przy rozgraniczeniu należy pojęcie współdziałania w rozumieniu słownikowym odnieść do pojęcia rozgraniczenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 520 ze zm.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, ustalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W świetle powyższego, istota rozgraniczenia to fizyczne (geodezyjne) ustalenie na gruncie granic, do których sięga prawo własności przylegających od siebie nieruchomości. Wprawdzie słusznie przyjmuje się, że sprawa o rozgraniczenie to sprawa o własność, ale należy stwierdzić, że dotyczy ona tylko tej części nieruchomości, która leży przy jej granicy, chodzi więc wyłącznie o fragment nieruchomości przylegającej do innej nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nie może więc mieć za przedmiot ustalenia stanu prawnego całej nieruchomości tj. tego komu to prawo przysługuje i jaką powierzchnię obejmuje, bowiem to jest przedmiotem innych postępowań, których sprawa o rozgraniczenie nie może zastępować, nie może się też ona faktycznie zamieniać w spór o własność całej nieruchomości. Ustalenie przebiegu granicy jest uzasadnione społecznie, a ustalając ten przebieg wprawdzie w pierwszej kolejności bierze się pod uwagę stan prawny, to jednak gdy nie da się go ustalić, należy uwzględnić ostatni stan spokojnego posiadania (tak w powołanej uchwale 7 sędziów NSA, I OPS 5/06), a na etapie sądowym nawet "z uwzględnieniem wszelkich okoliczności" (art. 153 kc). Rozgraniczenie odrywa się więc od praw własności rozgraniczanych nieruchomości, co oznacza właśnie to, że jego głównym celem nie jest ustalanie stosunków własnościowych, lecz ustalanie przebiegu granic nieruchomości niezbędnych nie tylko dla właścicieli, ale również dla celów geodezyjnych, czy ewidencyjnych. W konsekwencji stwierdzić należy, że współdziałanie w rozgraniczaniu nieruchomości to współdziałanie w ustalaniu granic przyległych nieruchomości, a nie współdziałanie przy ustalaniu stanu prawnego całych nieruchomości (gruntów), co do których wszczęto postępowanie o rozgraniczenie. Jeśli więc wniosek o rozgraniczenie dotyczy nieruchomości, co do której prawo własności nie zostało ustalone, a jednocześnie nie jest wykluczone, że może ono co najmniej w części przysługiwać innemu właścicielowi dalszej nieruchomości, to nie można uznać, że już w dacie wszczęcia postępowania ten dalszy właściciel miał obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu tej nieruchomości. Jak bowiem wskazano, istotą postępowania o rozgraniczenie nie jest ustalanie stanu prawnego całej nieruchomości (gruntu), lecz ustalanie przebiegu granic dwóch przyległych nieruchomości. W takiej sytuacji, pomimo że właściciel dalszej nieruchomości może mieć interes prawny w postępowaniu o rozgraniczenie, to nie wynika on z art. 152 kc. Wprawdzie zasadniczo interes prawny w sprawach o rozgraniczenie mają podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości rozgraniczanej (zob. wyrok SN z dnia [...] maja 1974r., III CZP 23/88, wyrok NSA z dnia [...] września 2000r., II SA/Łd 1077/97 ), to jednak nie można wykluczyć, że przymiot strony w takim postępowaniu będzie mieć inny podmiot, o ile będzie mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu o rozgraniczenie może więc wynikać nie tylko z art. 152 kc, ale również z innych przepisów, w szczególności z przepisów kc dotyczących prawa własności. Stroną postępowania o rozgraniczenie może więc być - poza właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących – także właściciel (właściciele) dalszych nieruchomości. W szczególności ma to miejsce wówczas, gdy status prawny całej nieruchomości objętej wnioskiem o rozgraniczenie, a nie tylko jej fragmentu przyległego do innej nieruchomości, stał się w toku postępowania sporny (nieustalony), a okoliczności sprawy wskazują, że może ona należeć do właściciela/właścicieli dalszych nieruchomości. W takim przypadku interes prawny, legitymujący takiego właściciela (dalszych nieruchomości) do udziału w postepowaniu o rozgraniczenie nie jest tożsamy z interesem, o którym mowa w art. 262 § 1 kpa – a więc ustalając koszty postępowania rozgraniczeniowego nie można stosować do wszystkich stron tego postępowania reguły określonej w art. 152 kc, tj. obciążania ich tymi kosztami po połowie. Interes prawny dalszego właściciela nie może w takiej sytuacji wynikać z obowiązku współdziałania przy rozgraniczaniu nieruchomości, której nie był on właścicielem ani nawet posiadaczem. Interes prawny w tym postępowaniu pojawił się dopiero po stwierdzeniu przez organ, że właściciel działki nr [...] nie jest ustalony. Skoro więc skarżący nie mieli żadnego prawa do nieruchomości (gruntu), którego dotyczył wniosek o rozgraniczenie, to trudno w takiej sytuacji obciążać ich kosztami rozgraniczenia, pomimo, że następnie uzyskali status stron tego postępowania. Postępowanie o rozgraniczenie zasadniczo jest prowadzone na wniosek i treść tego wniosku zakreśla przedmiot postępowania. Ponadto wskazać należy, że status prawny działki ewidencyjnej nr [...] dotychczas nie został ustalony, na co wskazał Sąd Rejonowy w B. w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016r. postępowania rozgraniczeniowego. Faktycznie więc nie wiadomo czy w ogóle skarżący są w jakiejkolwiek części właścicielami działki nr [...], nie jest bowiem wykluczone, że działka ta stanowi w całości własność wnioskodawcy, a wtedy faktycznie jego żądanie dotyczące rozgraniczenia tej działki z jego działką nr [...] jest bezprzedmiotowe, co oznaczałoby brak obowiązku współdziałania skarżących przy ustalaniu tej "granicy", skoro "granica" ta dotyczyłaby dwóch nieruchomości wnioskodawcy (na co wskazywał WSA w Lublinie w wydanym w sprawie wyroku z dnia [...] listopada 2013r., III SA/Lu 484/13). W takiej sytuacji zastosowanie automatycznie przez organ zasady określonej w art. 152 kc było nieuzasadnione i niesprawiedliwe (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] listopada 2013r., III SA/Lu 484/13). Organ orzekając o kosztach powinien ustalić je na podstawie art. 262 kpa z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li.t a i c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.); o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.