III SA/Gd 292/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił J. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na Sz. N.. Powołując treść art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 559), organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia warunków przyznania świadczenia, bowiem jego żona E. N. decyzją z dnia 2 lipca 2013r. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem E. N.. W tej sytuacji zachodzi przesłanka wyłączająca prawo drugiego członka rodziny do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. N.. Wyjaśnił, że sprawuje opiekę nad synem Sz., wobec czego nie może podjąć pracy. Żona opiekuje się synem E.. Obaj wymagają stałej opieki, rehabilitacji, częstych wizyt lekarskich, całodziennej obsługi – toalety, karmienia, zmiany pieluch. Żona nie jest w stanie opiekować się obojgiem dzieci jednocześnie. Podał również, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014r., sygn. akt SK 7/11. Decyzją z dnia 11 lutego 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 17 ust. 1, 1b pkt 1 i ust. 5 pkt 4, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 4 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten ustanawia zasadę prawa tylko do jednego świadczenia opiekuńczego w rodzinie. Wnioskodawca ze względu na to, że jego żona otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na opiekę nad starszym synem nie mógłby nabyć prawa do tego świadczenia w związku z opieką nad młodszym synem. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał wyłącznie gramatycznej wykładni tego przepisu, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.11.2014 r., sygn. akt SK 7/11, , który orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r. w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi , który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy innego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niż w obecnie obowiązującym akcie prawnym, jednak różnice w brzmieniu obu przepisów mają tylko charakter redakcyjny, a nie merytoryczny, bowiem w obu przypadkach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co najmniej na to lub inne dziecko w rodzinie. W ocenie Kolegium wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma zastosowanie także przy wykładni obecnie obowiązującego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy w sprawach, w których stan faktyczny jest taki sam, jaki legł u podstaw uwzględnionej tym wyrokiem skargi konstytucyjnej. Zdaniem organu cel obu brzmień przepisu jest taki sam: wprowadzenie zasady przyznania tylko jednego świadczenia pielęgnacyjnego w jednej rodzinie, niezależnie od tego, że oboje rodzice nie mogą podjąć aktywności zawodowej w związku z opieką nad więcej niż jednym niepełnosprawnym dzieckiem. Pogląd ten wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zasada przyznania tylko jednego świadczenia pielęgnacyjnego w jednej rodzinie, wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć zastosowania. Organ odwoławczy wskazał następnie, że rozstrzygnięcie sprawy co do istoty wymaga dokonania ustaleń faktycznych co do zakresu i rozmiaru sprawowanej opieki oraz co do aktywności zawodowej wnioskodawcy. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający, by na jego podstawie można było ustalić w sposób jednoznaczny, czy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a sprawowaniem przez nią opieki nad synem zachodzi związek przyczynowy. Konieczne było więc ustalenie, także w drodze wywiadu środowiskowego, jakie czynności obejmuje opieka, na czym ona polega, ile czasu zajmuje wnioskodawcy. Organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., tym samym nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy opieka sprawowana przez wnioskodawcę nad synem uniemożliwia podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dopiero wyczerpujący materiał dowodowy i jego ocena pozwoli na ustalenie występowania związku przyczynowego , o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiącego podstawową przesłankę przyznania przedmiotowego świadczenia. J. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzucił, że rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące. Sprawuje opiekę nad synem Sz., a żona opiekuje się synem E.. Opisał sposób sprawowania przez siebie opieki nad synem stwierdzając, że pracy nie podejmuje, bowiem żona nie jest w stanie sprawować opieki nad dwojgiem niepełnosprawnych dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2015r. poz.114 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego, dotyczące tego, że zasada przyznania tylko jednego świadczenia pielęgnacyjnego w jednej rodzinie, wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć zastosowania. Przepis art. 17 ustawy był wielokrotnie zmieniany, także w części dotyczącej ust. 5 pkt 4 tego artykułu. Przepis ten w obecnym brzmieniu został wprowadzony przez ustawodawcę, ponieważ poprzedni jego zapis częściowo został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. (Dz.U.2014, poz.1652) z dniem 26 listopada 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559, 567 i 1443), w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku stwierdził, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Rodziny wychowujące dzieci niepełnosprawne, zwłaszcza więcej niż jedno takie dziecko, znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji społecznej, a z reguły także – w trudnej sytuacji materialnej. Z mocy art.71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji rodziny takie mają prawo do szczególnej, to jest ponadstandardowej, pomocy, która przysługuje wszystkim rodzinom, także tym, które są w stanie radzić sobie same. Istotnym instrumentem tej szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w takiej sytuacji społecznej z powodu znacznej niepełnosprawności niektórych jej członków, jest świadczenie pielęgnacyjne. Podmiotem uprawnionym do niego jest członek rodziny – ojciec, matka, opiekun faktyczny, lecz jego beneficjentem jest cała rodzina. Świadczenie to ma być częściową rekompensatą dochodu utraconego z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej. Jest ono przy tym, co bardzo ważne, powiązane z kontynuowaniem ubezpieczenia społecznego − emerytalnego i rentowego – na koszt publiczny (ze środków publicznych opłacane są składki na ubezpieczenie opiekuna). TK uznał, że w ekstremalnie trudnej sytuacji rodziny wychowującej więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, rezygnacja z pracy jednego rodzica (opiekuna) często może się okazać niewystarczająca, gdyż opiekun ten nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem, czy trojgiem niepełnosprawnych dzieci. Dlatego prawo powinno w takiej sytuacji stworzyć możliwość rezygnacji z pracy także drugiemu rodzicowi, umożliwiając mu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. TK dodał, że brak takiej możliwości może zmusić rodziców do oddania wszystkich lub niektórych niepełnosprawnych dzieci do publicznego zakładu opiekuńczego, gdzie koszt opieki nad nimi jest nieporównanie wyższy od kosztu świadczeń pielęgnacyjnych dla dwojga rodziców (opiekunów), a opieka nigdy nie będzie tak dobra jak w normalnej rodzinie. Zdaniem TK, nie bez znaczenia dla ogólnego społecznego rachunku kosztów i zysków jest także i to, że osoba rezygnująca z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zwalnia miejsce pracy, które może zająć bezrobotny, na którym nie ciążą tak trudne obowiązki rodzinne. Choć przywołany wyrok TK dotyczy innego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy , na co zwracał uwagę także organ odwoławczy ("świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli (...) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie"), to stanowisko Trybunału ma, w ocenie Sądu, pełne zastosowanie do brzmienia tego przepisu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji ("świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli (...) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów"). Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że różnice w brzmieniu obu przepisów mają charakter redakcyjny, a nie merytoryczny, a w obu przypadkach celem jest wprowadzenie zasady przyznania tylko jednego świadczenia pielęgnacyjnego w rodzinie , niezależnie od tego, że oboje rodzice nie mogą być aktywni zawodowo z uwagi na sprawowanie opieki nad więcej niż jednym niepełnosprawnym dzieckiem. Zdaniem Sądu wszystkie przywołane argumenty Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w przywołanym powyżej wyroku znajdują zastosowanie dla oceny obecnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy. Nie budzi wątpliwości Sądu ocena braku zgodności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. W ocenie Sądu skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji ustawodawstwa sprzecznego z Konstytucją. Zajęte przez Sąd stanowisko jest zgodne ze stanowiskiem sądownictwa administracyjnego, zajętego przykładowo przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 258/15, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1354/14, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1233/15 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.cbois.nsa.gov.pl). Mimo że organ odwoławczy zajął prawidłowe stanowisko w kwestii braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., jest wadliwa. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja wydana w oparciu o przywołany przepis określana jest powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna. Decyzję taką organ odwoławczy może wydać jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego , by na jego podstawie można było ustalić jednoznacznie, czy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki zachodzi związek przyczynowy. Należy jednak zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności , dotyczące Sz. N., czyli osoby, nad którą skarżący sprawuje opiekę. Wynika z tego orzeczenia, że Sz. N. jest osobą pełnoletnią ( w chwili wydania zaskarżonej decyzji miał 19 lat), zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności , która istnieje od dzieciństwa, że w jego przypadku istnieje konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne , środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie, że wymaga on korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, wymaga też konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydane zostało na stałe. W aktach administracyjnych znajduje się też oświadczenie skarżącego, złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. , dotyczące nie podejmowania przez niego żadnego zatrudnienia z uwagi na brak możliwości połączenia go z opieką nad synem Szymonem, który takiej opieki wymaga na stałe oraz dotyczące sprawowania opieki nad drugim niepełnosprawnym synem skarżącego przez jego żonę. Oświadczenie, złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. jest środkiem dowodowym, podobnie jak orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Już z treści tego orzeczenia wynika, że Sz. N. ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji i wymaga opieki innej osoby , co w zestawieniu z niekwestionowanym przez organ odwoławczy oświadczeniem skarżącego o niepodejmowaniu przez niego zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad synem Sz. wskazywało na zaistnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, koniecznych do ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłankami z tego przepisu, koniecznymi dla ustalenia prawa do w/w świadczenia jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a takie okoliczności wynikają ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów. Nie zaistniała wobec powyższego , w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie sytuacja określona w art. 138 § 2 k.p.a. , polegająca na tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pamiętać też należy, że organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie możliwe działania do merytorycznego załatwienia sprawy, nie zaś uwalniać się z tego obowiązku przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Z treści przepisu art. 136 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe - sam lub za pośrednictwem organu I instancji. Reasumując wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego sprawa wadliwie została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu odwoławczego było bowiem - ewentualne - uzupełnienie postępowania dowodowego, stosownie do art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe wskazania oraz to, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się wywiad środowiskowy , dotyczący skarżącego i jego syna Sz..