VII SA/Wa 2023/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego (...) kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako "organ", "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015 r., znak: (...), utrzymał w mocy własne postanowienie. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta (...) odmówił wszczęcia na wniosek (...) postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. (...) przy ul(...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że działka należąca do wnioskodawców nie posiada wspólnej granicy z działką inwestycyjną, zatem w świetle przepisu art. 28 k.p.a., wnioskodawcy nie posiadają w tej sprawie interesu prawnego i nie mogą żądać wszczęcia postępowania, ponieważ takie prawo służy jedynie stronie. Jednocześnie, organ nie wykluczył możliwości wszczęcia postępowania z urzędu w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie jest realizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Po rozpatrzeniu zażalenia (...),(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) utrzymał w mocy powyższego postanowienie. Pismem z dnia (...) stycznia 2015 r. (...) wniósł o ponowne rozpatrzenie jego zażalenia przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r. znak (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2014 r. znak (...), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2012 r. znak (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) przy ul. (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor wskazał, iż (...), jako współwłaściciel nieruchomości (nr ewid. (...)) znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2012r. znak (...). W odpowiedzi na pismo (...) z dnia (...) stycznia 2015 r., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) poinformował wnioskodawcę, że ponowne rozpatrzenie jego zażalenia nie jest możliwe, aczkolwiek w zaistniałej sytuacji może on wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem ostatecznym z dnia (...) lutego 2014r. W piśmie z dnia (...) marca 2015 r. (...) poinformował, że jego pismo z dnia (...) stycznia 2015 r. należy potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem ostatecznym z dnia (...) lutego 2014r. nr (...)(...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...). Wnioskodawca wskazał, że o istnieniu podstaw wznowienia postępowania, określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a., dowiedział się w dniu (...) stycznia 2015r., tj. w dniu otrzymania postanowienia z dnia (...) stycznia 2015 r. znak (...) Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyłączył (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania i wyznaczył do jego załatwienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) maja 2015r. wznowił na wniosek (...) postępowanie administracyjne, a następnie postanowieniem z dnia (...) maja 2015 r. znak (...) odmówił uchylenia postanowienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia (...) lutego 2014 r. znak (...). (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że co prawda działka należąca do wnioskodawców nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, jednak powinni oni być uznani przez organy nadzoru budowlanego za strony postępowania, ponieważ ich nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu. W takim przypadku nie można zakwestionować interesu prawnego wnioskodawców pomimo, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, a jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu wojewódzkiego legitymacja do żądania wszczęcia postępowania, wynikająca z posiadanego statusu strony, nie jest jednak wystarczająca do tego, by organ wszczął postępowanie administracyjne, albowiem niezbędne jest również istnienie ku temu ustawowych przesłanek. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy zażądali od organu wstrzymania robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a podstawą do takiego działania organu może być budowa bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ustawy - Prawo budowlane) albo prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu (...) grudnia 2013 r. ustalono, że roboty budowlane na działce nr ewid. (...) przy ul. (...) prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2012 r. znak (...) i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wobec powyższego, w ocenie (...) WINB, brak było ustawowych podstaw do wszczęcia postępowania. Organ I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie wystąpiła okoliczność, o której mowa w przepisie art. 145 ust. 1 pkt 5 k.p.a., bowiem (...) winni byli zostać uznani za strony postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Jednakże stwierdzenie powyższej okoliczności nie mogło skutkować uchyleniem przedmiotowego postanowienia, gdyż było ono zasadne z powodu braku ustawowych podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wskazał jednocześnie, że przesłanka z art. 145 ust. 1 pkt 7 k.p.a. nie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postanowienia z dnia (...) lutego 2014 r. W związku z powyższym, organ również nie stwierdził podstaw do uchylenia przedmiotowego postanowienia z powodu okoliczności wskazanej w przepisie art. 145 ust. 1 pkt 7 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie (...) WINB złożył (...). Skarżący wskazał, że ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r. znak (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że nową okolicznością, na którą powołuje się skarżący, jest zawarte w uzasadnieniu postanowienia GINB z dnia (...) stycznia 2015 r., znak: (...) stwierdzenie, że (...) winien być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2012 r., Nr (...), w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przy czym w świetle treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności i dowody to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował. Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. najistotniejszym warunkiem, w ocenie organu odwoławczego, jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania postanowienia, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić będą jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Zdaniem organu II instancji w związku z faktem, że postanowienie GINB z dnia (...) stycznia 2015 r., oraz okoliczność dotycząca stwierdzenia, że (...) winien być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2012 r., nie istniało w dacie wydania postanowienia (...) WINB z dnia (...) lutego 2014 r. Przedstawiona przez skarżącego nowa okoliczność nie wypełnia przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał również, że GINB w postanowieniu z dnia (...) stycznia 2015 r. stwierdził, iż (...) winien być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę na podstawie przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie zaś art. 28 k.p.a. Organ II instancji podał ponadto, że organy administracji architektoniczno-budowlanej określają przymiot strony na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane wyłącznie w postępowaniach w przedmiocie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym wskazana przesłanka nie jest istotna dla przedmiotowej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. również nie zachodzi w niniejszym postępowaniu, ponieważ wydanie przez GINB postanowienia z dnia (...) stycznia 2015 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postanowienia (...) WINB z dnia (...) lutego 2014 r. W związku z powyższym, w ocenie GINB, organ wojewódzki zasadnie odmówił uchylenia postanowienia (...) WINB z dnia (...) lutego 2014 r., znak: (...). Skargę na powyższe postanowienie złożył (...) i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia (...) WINB z dnia (...) maja 2015 r., znak: (...). Skarżący wskazał, że przyznano mu prawo strony w postępowaniu oraz posiadanie interesu prawnego, jak również podstawę do kwestionowania ustaleń wydanego bez jego udziału w postępowaniu o pozwolenia na budowę. Skarżący interes prawny w przedmiotowej sprawie wywodzi z art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 81 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego zignorowany został przez organy nadzoru budowlanego art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym nie wyjaśnienie istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia (...) lipca 2015r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015r. w przedmiocie odmowy chylenia, we wznowionym postępowaniu, postanowienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) lutego 2014r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia na wniosek (...) postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. (...) przy ul. (...). Na wstępie należy wyjaśnić, iż celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji/postanowienia ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Należy wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia"). Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja/postanowienie ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. Organy obu instancji, choć z odmiennym uzasadnieniem wadliwie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. , a która została przywołana we wniosku o wznowienie postępowania. Nie można przy tym zapominać, iż wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe, istniały one w dniu wydania decyzji/postanowienia objętej postępowaniem wznowieniowym oraz nie były znane organowi który wydał decyzję/postanowienie. Nowe okoliczności traktowane są jako nieznane, gdy mimo zgłaszania przez stronę nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym (por. M. Pułło, Nowe okoliczności..., s. 52 i n.; niepublikowany wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 529/89, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 514: "Okoliczności faktyczne należy uznać za nieznane w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również wtedy, gdy mimo sygnalizowania o nich przez stronę, nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym". Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, iż rzeczywiście w dniu wydania przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia (...) lutego 2014r. , utrzymującego w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta (...) z (...) grudnia 2013r. o odmowie wszczęcia na wniosek (...) postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. (...) przy ul. (...), z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców, organ II instancji nie znał treści postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015r., w którym organ naczelny przyjął , iż (...) posiada przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, jednak rozstrzygniecie to miało charakter jedynie deklaratoryjny , potwierdzający istniejącą w dniu wydania postanowienia z (...) lutego 2014r. okoliczność istnienia po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu którego wszczęcia się domagał. Nietrafnym jest także argument, iż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015r., potwierdziło jedynie , iż skarżący ma przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art 28 ust 2 Prawa budowlanego, podczas gdy to art 28 kpa determinuje udział w charakterze strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Umknęło jednak organowi naczelnemu, iż krąg podmiotów wywodzących swoje uprawnienia strony z art 28 ust 2 w zw. z art 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest znacząco węższy niż ten wynikający z art 28 kpa. Tak więc podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art 28 ust 2 Prawa budowlanego z pewnością ma go także na podstawie art 28 kpa przed organami nadzoru budowlanego. Zasadnie natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. nie zachodzi w niniejszym postępowaniu, ponieważ wydanie przez GINB postanowienia z dnia (...) stycznia 2015 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postanowienia (...) WINB z dnia (...) lutego 2014 r. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zapadło z naruszeniem art 151 § 1pkt 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem organy błędnie przyjęły , iż w sprawie nie zaszła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania i dokonają ponownej analizy w świetle wskazanej przesłanki wznowienia postepowania administracyjnego. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), rozstrzygniecie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.