I OSK 2435/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 566/16 o odrzuceniu skargi Z.J. na pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 566/16 odrzucił skargę Z.J. na pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..], stwierdzając jej niedopuszczalność w myśl przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a. Powyższe postanowienie Sądu zapadło we wskazanych okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. kierowanym na adres Uniwersytetu Warszawskiego, Z.J. wystąpił o udzielenie informacji o sposobie nabycia przez Uniwersytet Warszawski nieruchomości wchodzącej w skład księgi wieczystej [..] oraz o przekazanie kopii dokumentów stanowiących podstawę nabycia, motywując swój wniosek przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). W odpowiedzi pismem z dnia [..] stycznia 2016 r. (omyłkowo oznaczonym datą [..]10.2016 r.), znak: [..] podpisanym przez Kierownika Biura Nieruchomości Uniwersytetu Warszawskiego, Rektor Uniwersytetu poinformował, że w aktach księgi wieczystej [..] znajdują się dokumenty dotyczące nieruchomości, w tym także dokumenty stanowiące podstawę nabycia, a sposób udostępnienia informacji objętych wnioskiem określa ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Z.J. skierował do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego "odwołanie" uznając pismo z dnia [..] stycznia 2016 r. za decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej. Pismem z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..], Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformował Z.J., że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej służy skarga do sądu administracyjnego. W przypadku nieudostępnienia informacji publicznej istnieje również możliwość złożenia skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Minister wskazał, że w tym przypadku, nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do rektora uczelni, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz.1842) i uznał, iż nie ma podstaw do rozparzenia wniesionego pisma. Z.J. skierował skargę do sądu administracyjnego na pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..], uznając ją za decyzję, zarzucił naruszenie przepisu art. 33 Prawa o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa, naruszenie przepisu art. 10 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej poprzez utrzymanie w mocy odmowy udostępnienia takiej informacji oraz naruszenie przepisu art. 14 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, poprzez brak reakcji organu nadrzędnego na nieudostępnienie informacji w terminie i w sposób w tych przepisach przewidziany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako nie należącej do właściwości sądów administracyjnych. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyjaśnił, że będące przedmiotem skargi pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..]nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a., określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, a jedynie skierowanym do strony pismem informacyjnym. Pismo to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia dostępu do informacji publicznej, nie rozstrzyga też żadnej sprawy administracyjnej ani nie kształtuje praw lub obowiązków skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Z.J. zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie, jak i o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, zobowiązanie Uniwersytetu Warszawskiego do przekazania kserokopii żądanych dokumentów stanowiących informację publiczną oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie jest decyzją, pomimo, że zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy oraz pomimo że ustawa przewiduje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisem 104 § 1 k.p.a. oaz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się bowiem do twierdzenia, że pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..]stanowi w istocie decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, wydaną w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Sąd niesłusznie odmówił mu przymiotu decyzji. W pierwszej kolejności należy dokonać oceny, czy informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 18 grudnia 2015 r. stanowią informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przy wykładni powyższych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). W świetle powyższego stwierdzić należy, że informacje objęte wnioskiem niewątpliwie maja charakter informacji publicznej. Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawiają jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2). W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 3134/14). Pogląd, iż informacje publiczne dzielą się na podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych jest szeroko prezentowany w piśmiennictwie (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002; P.M. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Presscom 2011; J. Jendrośka, M. Stoczkiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej a regulacje szczególne, PiP 2003). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niemożnością udostępnienia informacji publicznej z przyczyn obiektywnych, niezależnych od podmiotu, która nie może być utożsamiana z odmową udostępnienia informacji w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący w swoim wniosku domagał się informacji o sposobie nabycia przez Uniwersytet Warszawski nieruchomości wchodzącej w skład księgi wieczystej [..] oraz o przekazanie kopii dokumentów stanowiących podstawę tego nabycia. Wniosek ten, jak wskazano wyżej, dotyczy informacji publicznej. Niemniej jednak zasady i tryb dostępu do tej informacji uregulowane są w innej ustawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jedynego aktu normatywnego, który umożliwia uzyskanie informacji o działalności podmiotów sprawujących funkcje publiczne, co wyraźnie statuuje art. 1 ust. 2 tej ustawy. Nie każdy wniosek zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej może być więc rozpatrywany w trybie u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt: I OSK 1516/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt: SAB/Wa 18/07). Ustawodawca ograniczył zastosowanie ustawy do przypadków, gdy inne ustawy nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W przypadku kolizji tych regulacji pierwszeństwo uzyskują przepisy zawarte w ustawach szczególnych, co stanowi odzwierciedlenie wykładni, zgodnie z którą późniejsza ustawa ogólna nie wyłącza stosowania ustawy wcześniejszej szczególnej (lex posteriori generali non derogat legi priori speciali). W niniejszej sprawie ustawą szczególną regulującą dostęp do żądanej przez skarżącego kasacyjnie informacji jest ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 790). Przepisy tej ustawy określają zasady i tryb dostępu do danych zawartych w księgach wieczystych. Należy także wskazać, że w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OPS 8/13, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 1ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacja publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam, gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej zastosowanie będą mieć przepisy u.d.i.p., uzupełniająco w pierwszym przypadku, w drugim zaś stanowić będą wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Ustawa o księgach wieczystych i hipotece określa w sposób pełny korzystanie z zasobów ksiąg, wprowadza także zasadę jawności ksiąg wieczystych. Stosowanie w tym przypadku u.d.i.p. byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości, przyznając w oparciu o jej przepisy szerszy dostęp podmiotom, niż czyni to ustawa o księgach wieczystych i hipotece (podobnie w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 142/14; w odniesieniu do relacji u.d.i.p. i ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., która nie znalazła zastosowania w sprawie. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Jeśli więc osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt: I OSK 777/13). W sytuacji, w której wpływa wniosek o informację publiczną, której udostępnienie uregulowane jest w sposób odrębny, w innej ustawie, nie należy odmawiać udostępnienia informacji, lecz poinformować wnioskodawcę, że informacja udostępniana jest w innym trybie. Organ kieruje więc do strony pismo informacyjne o stosownej treści (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt: I OSK 1557/09). Niedopuszczalne jest więc wydanie w takim wypadku decyzji, która może być wydana tylko w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 14 u.d.i.p. Skoro więc pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [..] lutego 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, ani za taką uznane być nie może w świetle powyższych regulacji, to niezasadny jest zarzut naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie odrzucił skargę, jako niedopuszczalną, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie naruszając powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.