IV SA/Wa 556/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów do projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...].12.2015 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...].11.2015 r. znak [...], uwzględniającą zarzuty H.K. w zakresie przebiegu części granicy działki nr [...] z działką nr [...] od punktu 134a do punktu 321, odrzucającą zarzuty skarżącego w zakresie przebiegu części granicy działki nr [...] z działką nr [...] od punktu nr [...] do [...] oraz wprowadzającą zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych ewidencyjnych działek nr [...] i [...], zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].01.2015 nr [...] i mapą załącznikiem do decyzji. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Starosta M. decyzją z dnia [...].11.2015 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o uwzględnieniu zarzutów H.K. w zakresie przebiegu części granicy działki nr [...] z działką nr [...] od punktu 134a do punktu 321, o odrzuceniu zarzutów skarżącego w zakresie przebiegu części granicy działki nr [...] z działką nr [...] od punktu nr 371 do punktu nr 372 oraz o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych ewidencyjnych działek nr [...] i [...] zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].01.2015 r. za nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji H.K. zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 21.07.2014 r. i 20.01.2015 r. podnosił zarzuty dotyczące granicy z działką nr [...] a powinny dotyczyć granicy z działką nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków w obrębie C. gm. D. dokonano w trybie przepisów art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2010 r. poz. 1287, ze zm.). Prace geodezyjne i kartograficzne dla celów modernizacji były wykonane przez firmę G. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w G. Modernizacja miała na celu uzupełnienie ewidencji budynków, aktualizację bazy danych ewidencyjnych, ustalenie granic działek zabudowanych, które dotychczas nie były ustalone protokólarnie oraz dostosowanie istniejących danych ewidencji gruntów i budynków do obowiązujących przepisów. Dla potrzeb modernizacji zostały wykorzystane dane istniejące w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, takie jak operat techniczny z założenia ewidencji gruntów nr [...] oraz jednostkowe opracowania geodezyjne, na podstawie których wykazano w ewidencji gruntów przebieg granic poszczególnych działek. Z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, że granice działki nr [...] do czasu modernizacji nie były ustalane. W dniu [...].07.2012 r. ustalone były granice działki nr [...] z działkami przyległymi nr [...] - droga powiatowa oraz z działką nr 1 - droga gminna. Zgodnie z protokołem granicznym ustalono wówczas granice zgodnie z operatem z założenia ewidencji gruntów. Dalej organ odwoławczy wywodził, że projekt operatu opisowo-kartograficznego wyłożony był do wglądu zainteresowanych w dniach od 10 do 28 września 2012 r. W związku z uwagami wniesionymi przez właściciela działki nr [...] dotyczącymi przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] przeanalizowano zgromadzone materiały dowodowe i uznano uwagi za zasadne. W dniu [...] lutego 2013 r. dokonano ponownego ustalenia granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Obecny w tym dniu podczas ustalenia granicy był jedynie właściciel działki nr [...], a granicę w tym dniu przyjęto według wskazania strony. Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. skarżący zwrócił się o sprostowanie błędnie wykazanej w dniu [...].07.2012 r. granicy działki nr [...] z działką nr [...], w wyniku której budynek mieszkalny właściciela działki nr [...] znalazł się częściowo na działce nr [...]. Wniosek skarżącego uznano za zasadny i w dniu [...].09.2013 r. przeprowadzono ponowne ustalenie granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Z protokołu granicznego oraz wyjaśnień firmy wykonującej modernizację wynika, że granicę tę ustalono według błędnie odczytanych w dniu [...].07.2012 r. danych z założenia ewidencji gruntów. Dokonano tym samym korekty granicy działki nr [...] z działką nr [...], która przebiega wzdłuż wschodniej ściany budynku mieszkalnego. Powierzchnia działki nr [...] po korekcie granicy w dniu [...].02.2013 i [...].07.2013 r. oraz danych wynikających z ustalenia granic w dniu [...].07.2012 r. i [...].09.2013 r. obliczona metodą analityczną (ze współrzędnych) wynosiła 0,5434 ha. Dotychczas wykazywana była (obliczona metodą przybliżoną) powierzchnia tej działki 0,58 ha. Organ podniósł ponadto, że informacja Starosty M. z dnia 23.07.2014 r. o zakończeniu modernizacji ewidencji gruntów między innymi w obrębie C. ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. pod poz. [...]. Zarzuty H.K. do danych ewidencyjnych zawarte w piśmie z dnia 21.07.2014 r. wpłynęły do Starostwa Powiatowego w M. w dniu 5.08.2014 r. dotyczyły granic działki nr [...], jej powierzchni oraz niewłaściwego zawiadamiania o terminie ustalania granic w dniach [...].02.2013 r. i [...].07.2013 r. (tj. przed ogłoszeniem informacji o zakończeniu modernizacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]). Rozpatrując zgłoszone zarzuty w ww. zakresie ustalenia granic i nieskutecznego zawiadomienia skarżącego na ustalenie granic z działkami nr [...] i [...] w dniach [...].02.2013 r. i [...].07.2013 r. wyznaczono kolejny termin na ustalenie granicy na [...].01.2015 r. Po uprzednim zawiadomieniu zainteresowanych stron na gruncie w tym dniu stawił się H.K. - właściciel działki nr [...] i właściciel działki nr [...] B.N.. H.K. został zawiadomiony o czynnościach ustalenia granic na zaktualizowany na jego wniosek z dnia 7.11.2013 r. adres zamieszkania. Pozostałe strony mimo zawiadomienia nie stawiły się na gruncie. Z protokołu granicznego wynika, że H.K. zaakceptował granicę z działką nr [...] wyznaczoną przez punkty graniczne nr 00134a i 00321. Punkt graniczny nr 00134a przyjęto zgodnie z operatem do założenia ewidencji gruntów, a punkt nr 00321 przyjęto według ostatniego spokojnego posiadania. W zakresie granicy działki nr [...] z działką nr [...] strony nie wskazały zgodnego przebiegu tej granicy. Granica została więc ustalona według ostatniego spokojnego posiadania, którą zaakceptował właściciel działki nr [...] a H.K. nadal nie wyraził zgody na tak ustaloną granicę. Ze szczegółowej analizy zgromadzonej dokumentacji ustalenia granic w dniu [...].01.2015 r. wynika, że dokumentacja archiwalna nie daje możliwości jednoznacznego odtworzenia przebiegu granicy istniejącej w czasie założenia ewidencji gruntów operat nr [...]. Granica działki nr [...] z działką nr [...] (odcinek w terenach zabudowanych) ze względu na brak zgodnego wskazania jej przebiegu przez właścicieli tych działek została ustalona według ostatniego spokojnego posiadania, a jej przebieg wyznaczają punkty graniczne nr [...] przy drodze zamarkowany palikiem i punkt nr [...] położony poza siedliskiem w kierunku północnym, który stanowi odnaleziony słupek betonowy. H.K. nie zaakceptował tej granicy, a wykonawca prac modernizacyjnych wykazał tę granicę jako sporną. Granicę tę w części stanowi ogrodzenie oraz miedza. H.K. po zapoznaniu się z aktami sprawy nie zaakceptował również położenia punktów granicznych nr 320 i 371. W oparciu o ponownie ustalone granice w dniu [...].01.2015 roku wykonawca modernizacji Firma G. w dniu 21.01.2015 r. sporządziła wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działek nr [...] i nr [...]. Granica działki nr [...] z działką nr [...] na odcinku pomiędzy punktami 320 – 321 została ustalona w dniu [...].07.2012 r. według stanu użytkowania na gruncie i zaakceptowania wówczas przez strony na gruncie. Organ podkreślił, że podniesiony w odwołaniu od decyzji zarzut, że wcześniej zgłaszane zarzuty w piśmie z dnia 21.07.2014 r. dotyczące granicy działki nr [...] z działką nr [...] powinny dotyczyć granicy z działką nr [...], jest nowym zarzutem, który nie był zgłoszony w trybie przepisu art 24a ust. 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. w terminie 30 dniowym przewidzianym ustawowo na składanie zarzutów po ogłoszeniu informacji Starosty w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o zakończeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto jak podano wyżej granica działki nr [...] z działką nr [...] na odcinku od punktu 320 do punktu 321 została ustalona według stanu użytkowania w dniu [...].07.2012 r. Wojewoda wyraził stanowisko, że przepis art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W skardze z dnia 1.02.2016 r. Skarżący zakwestionował przebieg ustalonej w postępowaniu modernizacyjnym w dniu [...].07.2012 r. granicy jego działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...]. Skarżący powołał się na stan użytkowania na gruncie, który nie jest zgodny ze stanem wykazanym w operacie ewidencji gruntów. Podał, że w wyniku modernizacji dokonano korektę działki [...] z działką [...] pkt 371 i 372. Granica działki [...] powróciła na granice według wskazania właściciela, czyli zgodnie ze stanem sprzed modernizacji, ale nie została dokonana korekta działki skarżącego z działką [...], punkt 320 i 312, co skutkowało zmniejszeniem działki, stanowiącej własność skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28.04.2016 r. skarżący wskazał, że dotychczasowy bezsporny sposób użytkowania działek [...] i [...] był odmienny od stanu, jaki powstał po dokonanej przez organy modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a w trakcie postępowania modernizacyjnego doszło do wielu naruszeń. Podniósł, że protokół graniczny dotyczący działki [...] i [...] z [...].07.2012 r. nie zostałby podpisany, gdyby został skarżącemu okazany operat techniczny nr [...] i nie dokonał przesunięcia granicy z działki [...] na działkę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mający także zastosowanie w niniejszej sprawie art. 24 a ust. 1 pkt 9 ww. ustawy stanowi, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia tego ogłoszenia zgłaszać zarzuty do tych danych w operacie. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Zarzuty H.K. do danych ewidencyjnych zawarte w piśmie z dnia 21.07.2014 r. wpłynęły do Starostwa Powiatowego w M. w dniu 5.08.2014 r. dotyczyły granic działki nr [...], jej powierzchni oraz niewłaściwego zawiadamiania o terminie ustalania granic w dniach [...].02.2013 r. i [...].07.2013 r. (tj. przed ogłoszeniem informacji o zakończeniu modernizacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]). Rozpatrując zgłoszone zarzuty w ww. zakresie ustalenia granic i nieskutecznego zawiadomienia skarżącego na ustalenie granic z działkami nr [...] i [...] w dniach [...].02.2013 r. i [...].07.2013 r. wyznaczono kolejny termin na ustalenie granicy na [...].01.2015 r. Z protokołu granicznego wynika, że H.K. zaakceptował granicę z działką nr [...] wyznaczoną przez punkty graniczne nr 00134a i 00321. W zakresie granicy działki nr [...] z działką nr [...] strony nie wskazały zgodnego przebiegu tej granicy. Granica została więc ustalona według ostatniego spokojnego posiadania, którą zaakceptował właściciel działki nr [...] a H.K. nadal nie wyraził zgody na tak ustaloną granicę. Granica działki nr [...] z działką nr [...] na odcinku pomiędzy punktami 320 – 321 została ustalona w dniu [...].07.2012 r. według stanu użytkowania na gruncie i zaakceptowania wówczas przez strony na gruncie, jednak następnie została podważona przez skarżącego. W ocenie Sądu w takiej sytuacji wątpliwości budzi uznanie, że nastąpiło ustalenie granicy według ostatniego spokojnego posiadania. Zauważyć należy, mając na względzie treść przepisów § 55 pkt 1, 2 i 3 i § 56 pkt 1 i 2, w związku z § 82 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej: "Regib"), mających zastosowanie w sprawie, że jak wynika z § 82 Regib, przy wykonywaniu modernizacji w pierwszej kolejności wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym dotychczasowe dane z ewidencji, która została założona przed wejściem w życie Regib, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Celem modernizacji jest bowiem uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych oraz modyfikacja istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, w tym cyfryzacji (zob. § 55 Regib). Dodać należy, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie, o czym stanowi § 39 Regib. Regulacja ta ma na celu uniezależnienie założenia (modernizacji) ewidencji gruntów, obejmującej z natury rzeczy kompleksy gruntów w ramach obrębów czy większych jednostek, od rozpatrzenia sporów o zasięg prawa własności konkretnych działek, dla rozpatrzenia których właściwy jest tryb postępowania rozgraniczeniowego lub tryb postępowań sądowych. W sprawie niniejszej skarżący twierdzi, że występuje spór co do przebiegu granicy. Jest to o tyle istotne, że tak sytuacja nie może być rozwiązana w trybie modernizacji. W razie wątpliwości co do przebiegu granic, ustalenia w tej kwestii następują w trybie rozgraniczenia nieruchomości, które to postępowanie, prowadzone na podstawie art. 29-39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, ma na celu ustalenie przebiegu granic, określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalanie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Modernizacja ewidencji gruntów celowi temu nie służy. Oczywiście spory co przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, a więc spory podlegające rozstrzygnięciu w drodze postępowania rozgraniczeniowego, nie mogą wyłączać możliwości wprowadzenia zmian aktualizujących ewidencję, a w tym również usuwania błędów czy niedokładności ewidencji związanych z przebiegiem granicy działek ewidencyjnych. Jednak wyłączenie celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic prawnych nieruchomości, zaś ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004, dostępny w CBOSA). W szczególności modernizacja ewidencji nie upoważnia do jednostronnego dokonywania przez organ zmiany granic nieruchomości, prowadzącego do zmiany jej powierzchni, stanowi to bowiem niedopuszczalną ingerencję organu w sprawy związane z prawem własności. W orzecznictwie uznano, że sformalizowana procedura aktualizacji danych ewidencyjnych obejmuje dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych pomyłek (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 272/10, LEX nr 744481). Twierdzenia skarżącego dotyczące spornego przebiegu granicy nie powinny być zatem przez organ pominięte. Oznacza to, że kwestia ustalenia spornych granic powinna być dokładnie rozważona przez organ geodezyjny zwłaszcza, że w czynnościach geodety nie brał udziału skarżący. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien w szczególności zbadać, czy przebieg spornych granic działek ewidencyjnych został wykazany na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie, o czym stanowi § 39 Regib oraz czy w istocie Starosta nie rozstrzygnął sporu granicznego, do czego nie był upoważniony w trybie modernizacji. Należy podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien kierować się wskazanymi wyżej zasadami. Uznając, zatem skargę za trafną Sąd stanął na stanowisku, że w opisany wyżej sposób organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego. W związku z powyższym w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości.