VI SA/Wa 2686/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. R. i K. R. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO") z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. [...] marca 2014 r. A. R. i K. R. (dalej: "Strony", "Skarżący") złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia obiektu budowlanego - istniejącego pawilonu wolnostojącego z przyłączami na okres od 1 kwietnia 2014 r. do 31 lipca 2014 r. Ww. decyzją z [...] czerwca 2014 r., organ I instancji odmówił Stronom udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. ewid. [...], obręb [...]) we wnioskowanym okresie pod tymczasowy pawilon wolnostojący o powierzchni 30 m², oraz w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje na terenach ulic oraz ciągów pieszych realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty nie związane trwale z podłożem o pow. zabudowy nie większej niż 30 m², sytuowanych wyłącznie w rejonie przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic w sposób nie ograniczający widoczności na skrzyżowaniu. Pawilon Stron usytuowany jest w sąsiedztwie pasa drogowego [...] - jednej z głównych ulic [...]. Organ I instancji wskazał, że kontrole przeprowadzone przez zarządcę pasa drogowego potwierdziły, iż w przedmiotowym pawilonie prowadzona jest sprzedaż alkoholu 24 h/dobę. Ten rodzaj działalności, w ocenie organu I instancji, nie daje podstaw aby uznać, iż zgoda na dalsze funkcjonowanie pawilonu handlowego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Wobec tego, oraz mając na uwadze fakt, iż zadaniem zarządcy drogi jest m.in. dbanie o to, by zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy było dla mieszkańców jak najmniej uciążliwe, organ I instancji odmówił wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy na dalszy okres. Rozpatrując odwołanie z [...] sierpnia 2014 r. Stron od powyższej decyzji, SKO zgodziło się z rozstrzygnięciem I instancji. SKO w zaskarżonej decyzji wskazało, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. W konsekwencji nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Konieczne jest zatem, każdorazowe, ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Organ odwoławczy, zwrócił uwagę na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu M. (zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXX/2187/2010 14 stycznia 2010 r.), które w § 8 ust. 5 pkt 3 uchwały, zakazują na terenach ulic oraz ciągów pieszych realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty nie związane trwale z podłożem, o pow. zabudowy nie większej niż 30 m². Zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać sprzedaży pełnego asortymentu napojów alkoholowych 24h/dobę prowadzonej w pawilonie handlowym za sprzedaż artykułów drobnych, co oznacza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają możliwość udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia w nim pawilonu handlowego, w którym prowadzona jest sprzedaż pełnego asortymentu napojów alkoholowych. Dokonując analizy materiału dowodowego, SKO oceniło, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym jest mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W skardze z [...] września 2015 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję SKO z [...] sierpnia 2015 r. Skarżący, wnieśli o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że prowadzona w przedmiotowym pawilonie sprzedaż nie dotyczy artykułów drobnych, których dystrybucję zezwalają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rejonu M. zatwierdzonego uchwałą Rady m. st. Warszawy nr LXX/2187/2010 14 stycznia 2010 r.; 2. art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a., poprzez brak odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do okoliczności powoływanych przez Skarżących w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...], tj.: wyłączenia możliwości zastosowania § 8 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. odnoszącego się do "realizacji obiektu budowlanego", czyli jego budowy, w sytuacji zrealizowania pawilonu handlowego w tym miejscu w 1998 r.; 3. § 8 ust. 5 pkt 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu M., poprzez jego zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy podczas, gdy zapis ten dotyczy realizacji nowego obiektu budowlanego, zaś przedmiotowy pawilon istnieje od 1998 r. i posiada pozwolenie na użytkowanie, a także poprzez przyjęcie, że plan nie dopuszcza lokalizacji kiosku ze sprzedażą alkoholu; 4. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo istnienia przesłanek do wydania zezwolenia z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. W uzasadnieniu skargi, Skarżący podnieśli, że dokonana przez organ ocena prowadzonej działalności jako niedotyczącej artykułów drobnych, o których mowa w § 8 ust. 3 pkt 5 zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniająca zakwalifikowanie danego produktu jako "artykułu drobnego", od zawartości procentowej alkoholu w konkretnym napoju, nie znajduje uzasadnienia w zapisach tego planu, a także nie jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zdaniem Skarżących, "artykuły drobne", to artykuły o niewielkich gabarytach. Skarżący wskazali ponadto, że organ odwoławczy pominął podnoszoną przez Skarżących kwestię, iż wykonanie przedmiotowego pawilonu w 1998 r., wyklucza możliwość zastosowania § 8 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zdaniem Skarżących, dotyczy obiektów jeszcze niezrealizowanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna, jednak z innych względów niż podniesione w zarzutach skargi. W świetle treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, dlatego też Sąd jest zobligowany do wzięcia pod uwagę również wady zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego nie podniesione w skardze, jeżeli stanowią one naruszenie przepisów prawa w stopniu dającym podstawy do uwzględnienia skargi. Podstawą odmowy wydania Skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego był brak wystąpienia w niniejszej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., uzasadniającego lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Brak wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku został uzasadniony przez organ asortymentem sprzedawanych przez Skarżących napojów alkoholowych w pawilonie handlowym będącym przedmiotem wnioskowanego przez Skarżących zezwolenia, nieodpowiadającym wymogom § 8 ust. 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rejonu M. zatwierdzonego uchwałą Rady m. st. Warszawy nr LXX/2187/2010 14 stycznia 2010 r. Podstawę prawną decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.p., zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jest ściśle powiązane z zasadą uregulowaną w art. 39 ust. 1 u.d.p., oznaczającą zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ramach tej normy zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Ustawodawca uregulował odstępstwo od powyższego zakazu, stanowiąc w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie sprecyzował znaczenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", biorąc jednak pod uwagę zasadę wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., zakazu dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego, można przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 253/08). Podkreślenia wymaga, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08). W świetle powyższego, analiza okoliczności uzasadniających wydanie zgody bądź jej odmowy na zajęcie pasa drogowego powinna odbywać się pod kątem nienaruszalności struktury drogi oraz bezpieczeństwa ruchu na tej drodze. Tymczasem odmowa zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w niniejszej sprawie nastąpiła w oparciu o okoliczności niezwiązane z przepisami ustawy o drogach publicznych. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazujące na terenach ulic oraz ciągów pieszych realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty niezwiązane trwale z podłożem o pow. zabudowy nie większej niż 30 m², sytuowanych wyłącznie w rejonie przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic w sposób nieograniczający widoczności na skrzyżowaniu, nie znajdują swojej podstawy w przepisach ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy natomiast, utrzymując w mocy decyzję I instancji odmawiającą Skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na brak szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., nie wykazał żadnego związku pomiędzy zapisami powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz postanowieniami art. 39 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.p. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż SKO wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że asortyment sprzedawanych produktów, w niniejszej sprawie napojów alkoholowych, w pawilonie handlowym będącym przedmiotem postępowania dotyczącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, bez wykazania jaki wpływ sprzedaż tych produktów może mieć na niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, czy też na bezpieczeństwo ruchu na drodze, może być podstawą do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zlokalizowanie w pasie drogowym przedmiotowego pawilonu handlowego. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 7 oraz art. 8 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny pływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy w podjętym rozstrzygnięciu, słusznego interesu Strony, a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża m.in. zasadę ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mającą na celu zapobieżenie jednostronnemu akcentowaniu, czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki, które z reguły w postępowaniu administracyjnym się nie pokrywają. W świetle powyższej zasady, w razie, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest wyważyć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia słuszny interes w sprawie, nie dając przewagi interesowi społecznemu. Jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla interesu społecznego, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a więc jest działaniem naruszającym prawo (prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H.Beck wydanie: 12, 2012 r.). W ocenie Sądu, do takiego naruszenia prawa doszło w niniejszej sprawie, ponieważ organy obu instancji w ogóle nie uwzględniły indywidualnego interesu Stron w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Strony podnosiły w sprawie, że sporny pawilon handlowy istniał w obszarze pasa drogowego w lokalizacji objętej wnioskiem, od wielu lat, na podstawie dotychczas uzyskiwanych zezwoleń. Ponadto Strony podniosły, że uzyskały na okres 10 lat koncesję na sprzedaż alkoholu w spornym pawilonie handlowym. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. W świetle treści art. 40 ust. 15 u.d.p., zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. W przeciwnym razie, jak wynika z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną. Słusznie wskazał zatem organ w zaskarżonej decyzji, że uzyskane wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez sporny pawilon handlowy, nie oznacza automatyzmu rozpatrywania kolejnych wniosków w tym przedmiocie, z gwarancją uzyskania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zarządca drogi jednak, każdorazowo jest zobligowany do zbadania, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub też zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a następnie do wyczerpującego wyjaśnienia stronie, jakie zaistniały nowe okoliczności związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które tym razem uzasadniają przewagę interesu publicznego nad indywidualnym interesem strony i odmowę udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powyższego zabrakło jednak w wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięciach obu instancji, co narusza nie tylko zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ale również godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli, unormowaną w art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd stwierdza, że powyższej zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego nie odpowiada uzasadnienie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na podstawie przesłanek nie znajdujących prawnego umocowania w przepisach ustawy o drogach publicznych. Nie pogłębia zaufania obywateli, uzasadnianie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przesłankami, które powinny być brane pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie udzielenia koncesji na sprzedaż alkoholi, co zrobił organ I instancji, powołując się na zadanie zarządcy drogi dbania o to, by zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy było dla mieszkańców jak najmniej uciążliwe, tym bardziej, że Strony w niniejszej sprawie uzyskały taką koncesję. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, uwzględni wskazaną przez Sąd interpretację art. 39 ust. 3 u.d.p., w świetle której dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odejście od zakazu unormowanego w art. 39 ust. 1 u.d.p., nie maja znaczenia okoliczności nie mające wpływu na niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, czy też na bezpieczeństwo ruchu na drodze. Organ rozpatrując ponownie sprawę uwzględni również ogólne zasady postępowania w szczególności zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasadę pogłębiania zaufania obywateli, poprzez wskazanie jakie zaistniały nowe okoliczności związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które uzasadniają odmowę udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jeżeli takie okoliczności zaistniały w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.