I OW 36/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Mariola Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Podlaskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Wójta Gminy M. od decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], w sprawie udostępnienia pełnej treści mapy zasadniczej postanawia: wskazać Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku jako organ właściwy w sprawie. 7 Wnioskiem z dnia 10 lutego 2016 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprecyzowanej w sentencji sprawie. W jego uzasadnieniu podał, iż Starosta S. przekazał mu odwołanie Wójta Gminy M. od swej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającej bezpłatnego udostępnienia pełnej treści mapy zasadniczej. Jednakowoż uznał, iż właściwym do jego rozpoznania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku i w związku z tym przekazał odwołanie do tego organu. W jego ocenie, zgodnie z przepisem art. 41b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.), wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem projektowanych sieci uzbrojenia terenu, są dochodami własnymi budżetu powiatu. Wskazał także, że właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego określają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). W związku z tym organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zwróciło Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku przekazane odwołanie uzasadniając, że istotą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Starosty S. nie jest kwestia odpłatności udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale możliwość ich udostępnienia co do zasady. W związku z tym uznało, że w tym przypadku właściwość Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku do rozpoznania odwołania Wójta Gminy M. wynika z przepisów art. 7b ust. 6 pkt 2 oraz art. 40 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 40a cyt. wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie ulega jednak wątpliwości, że sprawa dotyczy odpłatności za udostępnienie, a nie możliwości udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na potwierdzenie zasadności sposobu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego organ ten wskazał, że spór pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach, a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach w sprawie o identycznym stanie prawnym i faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 września 2015r., sygn. I OW 92/15, rozstrzygnął wskazując jako organ właściwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o wskazanie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku jako właściwego w tej sprawie. W jej uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 7b ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne to wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, realizujących zadania określone w art. 40 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 40a tej ustawy. Natomiast zgodnie z treścią art. 40a ust. 1 cytowanej ustawy - organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie, z wyjątkami określonymi w art. 40a ust. 2. Jednocześnie z art 40 ust. 2 pkt 3 tegoż aktu normatywnego wynika, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Oznacza to, że kwestia odpłatności bądź braku odpłatności za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, jest zagadnieniem wtórnym względem problematyki udostępnienia bądź odmowy udostępnienia ww. danych, a co za tym idzie, możliwość rozpatrywania poprawności bądź braku poprawności orzeczenia (decyzji) o odpłatności udostępnienia materiałów geodezyjnych i kartograficznych pojawi się w momencie udostępnienia tychże materiałów. W niniejszej sprawie natomiast mamy do czynienia z decyzją Geodety Powiatowego (działającego z upoważnienia Starosty) w S., w której odmawia on udostępnienia informacji z zasobu kartograficznego, i choć w sentencji odnajdujemy treść, iż "odmawia on bezpłatnego udostępnienia danych pełnej treści mapy zasadniczej", to z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika wyraźnie, że nie była przedmiotem sprawy "odpłatność" udostępnienia danych z zasobu, a w ogóle możliwość ich udostępnienia. Organ wskazał, iż z zupełnie inną sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby w niniejszej sprawie doszło do udostępnienia danych z zasobu geodezyjnego, a istniałby spór co do tego, czy owo udostępnienie winno być odpłatne, czy też nieodpłatne. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, w sprawie określenia obowiązku poniesienia stosownej opłaty na zasadach przepisów Działu III Ordynacji podatkowej - organem wyższego stopnia w odniesieniu do należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego byłoby samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku ma charakter sporu negatywnego albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe w sprawie rozpoznania odwołania Wójta Gminy M. od decyzji Starosty S. dotyczącej odmowy bezpłatnego udostępnienia pełnej treści mapy zasadniczej. Rozstrzygając ten spór w pierwszej kolejności wskazać należy, że wedle art. 40 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu powierzone zostało: 1) Głównemu Geodecie Kraju - w zakresie centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) marszałkom województw - w zakresie wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych; 3) starostom - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, którzy zawarte w nim materiały udostępniają w przypadkach wskazanych w tej ustawie. Po wtóre, że przedmiotem wydanej przez Starostę S. decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nie była kwestia odpłatności za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale możliwość ich udostępnienia w ogóle. Ma to znaczenie o tyle istotne, że w poprzednim, nieobowiązującym już stanie prawnym, przyjmowana była interpretacja, że wysokość opłaty za udostępnienia zasobów geodezyjnych określona powinna być w decyzji administracyjnej, stosownie do art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od decyzji starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym wskazywano ten organ jako właściwy do rozpoznawania odwołań w tego typu sprawach. Po zmianie stanu prawnego, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne znajduje zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, stosownie do jej art. 12. Tym samym po wspomnianej zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w jej art. 40 f ust.1 zawarta jest podstawa prawna do wydawania przez starostę decyzji, w przypadku zaistnienia sporu, w sprawie dotyczącej zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Należy zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 40 f ust.1 ustawy może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Można tym samym stwierdzić, że powołany przepis art. 40 f ust.1 ustawy wprowadził nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej. Tym samym organ II instancji właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 40f ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy ustalać na podstawie tej samej ustawy. Zgodnie z art. 7 b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i to on rozpoznaje odwołania od decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty oraz sposobu jej wyliczenia, jak również jeżeli chodzi o kwestię udostępnienia tych materiałów (lub nie). Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015r., sygn. akt I OW 92/15, na jakie naprowadził wnioskodawca, w którym wskazano samorządowe kolegium odwoławcze jako organ właściwy zostało podjęte w podobnej, lecz nie analogicznej sprawie, gdyż decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła wyłącznie kwestii opłat i została wydana na podstawie ustawy o finansach publicznych, a więc konsekwentnie wskazano organ odwoławczy od decyzji starosty, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Natomiast sprawa obecnie rozpoznawana została wszczęta pod rządami nowego stanu prawnego, a decyzja starosty wydana została na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W przypadku innej interpretacji powstałby nowy, osobny rodzaj sprawy administracyjnej z zakresu prawa geodezyjnego, w której właściwe byłoby samorządowe kolegium odwoławcze, pomimo tego, że wszelkie inne sprawy z tego zakresu rozpoznają organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Wójta Gminy M. od opisanej w sentencji decyzji Starosty S. jest Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku i dlatego orzekł tak na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a. i przywołanych przepisów. ----------------------- 2