II SA/Bk 223/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. A. L. i Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 9 października 2014 r. nr XLVII/361/14 w przedmiocie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mońki oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza niezgodność z prawem § 3 punkt 5 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Mońkach solidarnie na rzecz skarżących E. A. L. i Z. L. kwotę 814,00 (słownie: osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 9 października 2014r. Rada Miejska w Mońkach podjęła uchwałę o numerze XLVII/361/14 w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mońki oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej uchwały powołane zostały przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Par. 1 uchwały poświęcony został przyjęciu przez Radę Miejską analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i miasta przedstawionej przez Burmistrza Moniek, w par. 2 uznano za aktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mońki uchwalone uchwałą Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 29 grudnia 1998r. ze zmianami wymienionymi w paragrafie, a w par. 3 w poszczególnych jego punktach wymieniono dotychczas uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uznane nadal za aktualne. W punktach od 1 do 5 wymienione zostały zachowujące aktualność plany uchwalone przed 1 stycznia 1995r., a w punktach 6 – 19 zachowujące aktualność plany uchwalone po 1 stycznia 1995r. Między innymi w punkcie 5 uznano za aktualny miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach: Zielonej i C.K. Norwida w Mońkach uchwalony uchwałą Nr XXII/114/92 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 26 marca 1992r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Białostockiego Nr 8, poz. 44. W dniu 29 lutego 2016r. E. i Z. małżonkowie L. wystosowali do Rady Miejskiej w Mońkach wezwanie do usunięcia naruszenia prawa opisanym wyżej par. 3 pkt 5 uchwały z dnia 9 października 2014r. Ich zdaniem uznanie za aktualny miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach: Zielonej i C.K. Norwida w Mońkach, uchwalonego uchwałą Nr XXII/114/92 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 26 marca 1992r. narusza ich interes prawny. Naruszenie to tkwi w tym, że uznano za aktualny plan nadmiernie ingerujący w prawo własności skarżących poprzez przeznaczenie stanowiącej ich własność działki o obecnym numerze geodezyjnym [...] oraz części ich działki o obecnym numerze geodezyjnym [...], pod drogę dojazdową do działki osoby trzeciej o numerze [...], która to działka ma własny dostęp do drogi publicznej – ulicy Norwida poprzez działkę o numerze [...]. Takie przeznaczenie nadmiernie wkracza w prawo własności, zbyt szczegółowo określa warunki zagospodarowania terenu i prowadzi do znaczącego umniejszenia walorów ekonomicznych ich nieruchomości. Przy uchwalaniu kwestionowanego planu, zdaniem skarżących, doszło do przekroczenia granic ingerencji w prawo własności, co naruszyło też art. 7 Konstytucji RP i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego art. 6, 7, 8 i 9. Uchwała o planie jest przedmiotem odrębnej skargi E. i Z. L. zarejestrowanej w WSA w Białymstoku pod sygnaturą IISA/Bk 222/16. Następnie w dniu 7 marca 2016r. skarżący nie czekając na stanowisko Rady Miejskiej w Mońkach w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, złożyli za pośrednictwem organu niniejszą skargę. W skardze powtórzyli zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślili dodatkowo, że przeznaczenie ich działek pod drogę dojazdową stanęło na przeszkodzie w uzyskaniu w 2014r. pozwolenia na wybudowanie na tym terenie garażu. Stwierdzili, że zapisy planu z 1992r. zdezaktualizowały się. Nie doszło bowiem do zrealizowania zabudowy w sposób przewidziany tym planem i zmienił się stan prawny terenu objętego planem w sposób nie pozwalający na realizację zagospodarowania planem przewidzianego. Skarżący nawiązali do interpretacji pojęcia władztwa planistycznego w ujęciu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz do konstytucyjnej zasady praworządności. W podsumowaniu argumentacji stwierdzili, że umiejscowienie w kwestionowanym planie drogi dojazdowej dla działki o numerze [...] na działkach stanowiących ich własność, mających budowlane przeznaczenie, uniemożliwia ich budowlane wykorzystanie a to stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mońkach wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że uchwałą z dnia 5 kwietnia 2016r. Nr XVIII/126/16 nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa paragrafem 3 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w Mońkach z 9 października 2014r. Rada Miejska w Mońkach wskazała, że miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Zielonej i C.K. Norwida w Mońkach z 26 marca 1992r. został uchwalony na podstawie nieobowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym. Obecnie wchodzi w skład miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki uchwalonego uchwałą Nr X/68/03 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 10 grudnia 2003r. (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 134, poz. 2788) i stanowi jego integralną część. W obrocie prawnym plan z 1992r. samodzielnie nie funkcjonuje z uwagi na treść par. 6 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr X/68/03 Rady Miejskiej w Mońkach. Inkorporowanie ustaleń planu z 1992r. do treści aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w zakresie przeznaczenia terenu. Organ podkreślił, że plan z 1992r. i plan z 2003r. zostały uchwalone w zgodzie z obowiązującymi wówczas procedurami planistycznymi i oba nie były wcześniej skarżone. Wskazał też, że podział na działki budowalne terenu objętego szczegółowym planem z 1992r. nie nastąpił zgodnie z rysunkiem tego planu a przewidziana rysunkiem tego planu droga na części działek o ówczesnych numerach [...] miała być prywatną drogą dojazdową wewnętrzną. Za bezzasadne organ uznał zarzuty naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego za niemogące być naruszonymi z uwagi na ich niestosowanie przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził także, że nie można stwierdzić nieważności kwestionowanego zapisu uchwały z 9 października 2014r. z uwagi na upływ roku od jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu, z tym że na skutek dostrzeżonej wadliwości kwestionowanego zapisu zaskarżonej uchwały, Sąd skutecznie mógł jedynie stwierdzić niezgodność z prawem kwestionowanego zapisu uchwały, albowiem wnioskowanemu stwierdzeniu nieważności sprzeciwiła się treść art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyłączająca dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy, jeżeli przepis szczególny takie wyłączenie wprowadził. W tym przypadku przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wyłączający dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W podstawie materialnoprawnej zaskarżonej uchwały powołany został przepis art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., przyznający radzie gminy kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) wyników analizy aktualności wymienionych wyżej aktów oraz wniosków co do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Uchwała powyższa nie jest aktem prawa miejscowego, ma bowiem charakter porządkujący, wytyczający ewentualne kierunki zmian planistycznego porządku prawnego i nie odnosi się bezpośrednio do zewnętrznych adresatów. Mimo to, w pewnych okolicznościach może ingerować w interes mieszkańców terenów objętych ustaleniami aktów planistycznych, zwłaszcza gdy potwierdza aktualność planu (planów), które bezwzględnie utraciły moc obowiązującą. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że przedmiotem skargi E. A. L. i Z. L. uczynili par. 3 pkt 5 uchwały, uznający za aktualny miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach: Zielonej i C.K. Norwida w Mońkach uchwalony uchwałą Nr XXII/114/92 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 26 marca 1992r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Białostockiego Nr 8, poz. 44. I chociaż skarżący podważając stwierdzenie o aktualności ww. planu upatrują jego dezaktualizacji w fakcie niemożności realizacji jego ustaleń, to niezwiązanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi, nie pozwala Sądowi pominąć oczywistej utraty mocy obowiązującej ww. planu z mocy samego prawa, skutkującej bezwzględną niemożnością uznania planu za nadal aktualny. Uchwała Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 26 marca 1992r. Nr XXII/114/92 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Zielonej i C. K. Norwida w Mońkach, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Białostockiego Nr 8, pod pozycją 44, została podjęta na podstawie przepisów obowiązującej do końca 1994r. ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Ustawa powyższa została uchylona ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z uchyleniem ustawy z 1984r. nie wiązała się jednak bezpośrednia utrata mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych wcześniej, gdyż przepis przejściowy – art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przedłużał okres obowiązywania takich planów. W pierwotnym brzmieniu art. 67 ust. 1, okres przedłużenia obowiązywania starych planów wynosił 5 lat, a późniejszymi nowelizacjami art. 67 ust. 1, okres obowiązywania tzw. starych planów zagospodarowania przestrzennego, został wydłużony do lat 7 (nowelizacją z 22 grudnia 1999r. – Dz. U. Nr 111, poz. 1279) a potem do lat 8 (nowelizacją z 21 grudnia 2001r. – Dz. U. Nr 154, poz. 1804). Ta ostatnia zmiana weszła w życie z mocą od 1 stycznia 2002r. Jednocześnie nowelizacja ustawy z 21 grudnia 2001r. dodała do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do art. 67, ustęp 1 "a" o następującej treści: "Jeżeli w terminie, o którym mowa w ustępie 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo do jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy". W efekcie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994r. miały utracić moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003r., jeżeli w tym terminie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Jeżeli natomiast rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan miał zachować ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy, a więc do 31 grudnia 2003r. Przewidziany w ustawie z 1994r. 9 letni okres zachowania mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. został podtrzymany w obecnie obowiązującej ustawie planistycznej tj. ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W art. 87 tej ustawy ustawodawca uznał, że zachowują moc obowiązującą studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r (ust. 1 art. 87), natomiast obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 11 lipca 2003r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995r. zachować miały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. (ust. 3 art. 87 ustawy z 2003r.). Utrata z dniem 31 grudnia 2003r. mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. oznacza, że normy prawne zawarte w tych planach od 1 stycznia 2004r. przestały wiązać adresatów, a plany powyższe nie mogły być stosowane przy wydawaniu aktów indywidualnych. Rady gminy, chcąc, aby regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1995r. zachowały swoją aktualność, mogły jedynie inkorporować treść tych aktów do nowo uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego, oczywiście przy zachowaniu procedury właściwej dla uchwalenia nowego planu. Takiego "wcielenia" treści zaskarżonego planu do planu nowego dokonała Rada Miejska w Mońkach zatwierdzając uchwałą dnia 10 grudnia 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki ((Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 134, poz. 2788) i utrzymując przeznaczenie terenów w dotychczas sporządzonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, oznaczonych na rysunku planu symbolem PLAN, w skład których to terenów wszedł również teren objęty uchwałą Nr XXII/114/92 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 26 marca 1992r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego przy ulicach Zielonej i C.K. Norwida w Mońkach (Dz. Urz. Woj. Biał. Nr 8, poz. 44) Na marginesie zauważyć należy, iż w uchwale z dnia 9 października 2014r. (której par. 3 pkt 5 jest przedmiotem zaskarżenia), za aktualny został również uznany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki uchwalony dnia 10 grudnia 2003r., w którego treść Rada Miejska w Mońkach inkorporowała ustalenia wygasłego z mocy prawa planu z 1992r a zatem organ podwójnie potwierdził aktualność tożsamych norm prawnych. Bezwzględna utrata z mocy prawa, mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. jest równoznaczna z oczywistą bezprawnością uchwały stwierdzającej aktualność takich planów. Skoro zaś naruszeniem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1995r. IV SA 346/96 – ONSA 1996, Nr 3, poz. 125), to stwierdzenie obowiązywania aktu bezwzględnie wyeliminowanego z obrotu prawnego, którego to aktu treść dotyka uprawnień właścicielskich skarżących, musi być uznane za naruszenie ich interesu prawnego. Z tych przyczyn Sąd kierując się treścią art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o niezgodności z prawem objętego skargą par. 3 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 9 października 2014r. o numerze XLVII/361/14 w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mońki oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, włącznie z kosztami zastępstwa procesowego, których wysokość sąd ustalił stosując stawki wynagrodzenia określone aktualnym Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800). O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na uwadze zgłoszony przez pełnomocnika skarżących przed zamknięciem rozprawy wniosek o zasądzenie kosztów.