II OSK 2221/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1506/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1506/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia P. (zwanego dalej Stowarzyszeniem) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2015 r. znak: ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie żądało wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia 28 czerwca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (przebudowę) wyciągu orczykowego w K. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona była postępowaniem, w którym nie brało udziału społeczeństwo (decyzja Wójta Gminy J. z dnia 23 maja 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania wyżej wymienionego przedsięwzięcia na środowisko). W ocenie Sądu konsekwencją tego był brak możliwości udziału organizacji ekologicznych na prawach strony w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w związku z ewentualnym wystąpieniem w niej wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Bez wpływu na takie stanowisko pozostaje fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/GI 1635/13 uchylił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, które poprzedzało wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko aktualizuje się w określonych sytuacjach dopiero w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i nawet ewentualna możliwość stwierdzenia w postępowaniu nieważnościowym, że brak tej oceny narusza przepisy ustawy środowiskowej nie może stanowić podstawy dopuszczenia do tego postępowania organizacji społecznej na prawach strony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarga była bezzasadna, co nastąpiło na skutek błędnego przyjęcia, że art. 31 § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie wobec brzmienia art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), który został zastosowany w sprawie nieprawidłowo, mimo że skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na przebudowę, a nie postępowania w sprawie wydania tego pozwolenia; co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi oraz zarzucono naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii odrębności postępowania w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zgodny z prawem, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu strony skarżącej kasacyjnie co do dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnego przyjęcia, że w postępowaniu dotyczącym unieważnienia pozwolenia na budowę krąg stron ustala się na podstawie art. 28 K.p.a., a nie art. 28 Prawa budowlanego. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyznacza krąg stron w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie tylko w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, ale także zasadniczo w trybach nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 972/16, opub. w LEX nr 2491644; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1475/17, opub. w LEX nr 2433839; wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 736/17, opub. w LEX nr 2446474; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1822/17, opub. w LEX nr 2453532; wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 392/16, opub. w LEX nr 2426949; wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1241/15, opub. w LEX nr 2291037; wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, opub. w LEX nr 2302676). Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (tak też NSA w wyroku z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2331/15, opub. w LEX nr 2339685). W postępowaniu nieważnościowym bada się, czy decyzja w sprawie pozwolenia na budowę obarczona jest jedną z wad uzasadniających jej unieważnienie. Tym samym przedmiotem takiej sprawy jest ocena decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w takim zakresie, w jakim decyzja ta nie narusza prawa materialnego, a więc tych przepisów, które były podstawą wydania pozwolenia na budowę. Tym samym skoro w oparciu o art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca wprost wyłączył stosowanie art. 31 K.p.a. do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, to obejmuje ono także postępowanie nieważnościowe w sprawie pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie jedynie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W związku z tym wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia Sąd pierwszej instancji nie naruszył zawartych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. i prawidłowo oddalił w tej sprawie skargę. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego nie stosuje się wyłączenia art. 31 K.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.). Jednakże jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, postępowanie zakończone decyzją Starosty Z. z 28 czerwca 2013 r. w ramach którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. To, czy postępowanie administracyjne jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, określa powołana ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z jej art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c wynika, że jest to postępowanie w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena taka jest przeprowadzana - stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy - w ramach: 1) postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Wprawdzie we wskazanym art. 72 ust. 1 pkt 1 mowa o decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bądź aby w postępowaniu tym miały miejsce okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy, a tylko wówczas postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę byłoby postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w ramach którego mógłby mieć zastosowanie powołany w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej art. 44 ww. ustawy. Nieuzasadnionym jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w tej sprawie zachodzi wyjątek o którym mowa w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego tylko dlatego, że skoro art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza stosowanie art. 31 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, to tenże wyjątek nie dotyczy już postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem jest ocena ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w zakresie ustalenia istnienia wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnych na prawach strony jest wyjątkiem, a nie zasadą. Zasadą jest bowiem udział stron w postępowaniu administracyjnym, ponieważ postępowanie to zmierza do konkretyzacji praw i obowiązków konkretnych podmiotów. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnych jako podmiot na prawach strony, nie reprezentuje swoich prawa i obowiązków, a jedynie chroni interes publiczny. Skoro ustawodawca wyłączył (poza wyjątkiem objętym art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego) możliwość dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, to zasada ta dotyczy także postępowań nadzwyczajnych obejmujących kontrolę decyzji wydanej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jedynie wyjątkowo może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opub. w ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 339) lub gdy treść uzasadnienia nie pozwala prześledzić toku rozumowania sądu i poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, opub. w LEX nr 1361609). Żadna z tych okoliczności nie zaistniała w tej sprawie. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł wyraźne stanowisko co do braku odrębności postępowania nieważnościowego w stosunku do postępowania "zwykłego" w zakresie możliwości stosowania w tej sprawie art. 31 K.p.a. Z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. ----------------------- 6